习近平总书记在中央财经领导小组第九次会议上指出，疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展，是一个巨大的系统工程。目标要明确，通过疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。

那么，什么是非首都功能？为什么要疏解北京非首都功能？究竟该如何疏解？

对于一国首都应当承担的功能，中央财经大学教授戴宏伟认为，主要分为两类，一类是单功能首都城市，即重点建设成为功能单一的政治中心、文化中心，如华盛顿、渥太华等；一类是多功能首都城市，即以建设政治、经济、文化多功能中心城市为目标，如东京、伦敦等。无疑，北京的发展轨迹类似于多功能首都城市发展模式。“我们现在的问题就是功能太多太全了。”北京市市长王安顺在今年的北京市“两会”上表示，根据北京市第三次全国经济普查的数据，2013年，全市1/8的产业活动单位和71.8%的就业岗位集中在城六区。“这就不难理解为什么北京建了那么多的地铁，开通那么多的公交线路，但交通依然拥堵。”

作为一个拥有13亿人口大国的首都，不应承担也没有足够的能力承担过多的功能。从人口膨胀到交通拥堵，从房价高涨到环境恶化，一系列“大城市病”成为北京经济社会发展的主要限制，不进行功能疏解，城市运行终将无以为继。

去年9月召开的京津冀协同发展领导小组第三次会议提出，要深化研究论证京津冀区域和三省市功能定位，科学合理确定在国家和区域发展大局中的“角色”和“职责”。

疏解非首都功能，首先要明确北京的城市定位。去年2月，习近平总书记在北京市考察工作时提出，要明确城市战略定位，坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能。

中国区域科学协会会长杨开忠认为，非首都功能疏解的重点是产业转移，就是要调整发展方针，积极发展制造业跨国公司总部及其研发功能，疏解北京作为京津冀区域性铁路公路交通枢纽功能，着力疏解区域性物流基地、区域性专业市场等区域型商业功能。

据了解，未来北京将通过“禁、关、控、转、调”五种方式来完成疏解非首都核心功能的产业目标。“禁”主要是严格按照新增产业的禁止和限制目录，禁止新建、扩建首都不宜发展的工业项目，尤其是明确全市范围内不再新增一般制造业。“关”是就地关停高污染、高耗能、高耗水企业，全面治理镇村工业大院，加快清理小散乱企业。“控”是对城市废弃物处理、炼油、食品加工等保障城市运行及民生的行业实行总量控制。“转”是指对不符合首都城市战略定位的劳动密集型、资源依赖型一般制造业实施整体转移。“调”是对高端产业中不具备比较优势的制造环节实施调整，主动在京津冀进行全产业链布局。

对于疏解应采取的有效方式，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军指出，过去北京探索过很多方法，比如建立卫星城、副中心，但还远远不能解决“大城市病”问题。今后可以考虑“城市组团”方式，使新发展起来的中心区域功能比较完整，品质比较高，但生态环境比城市中心更好，从而比城市中心有更大吸引力。“我们要努力在落实城市战略定位中筑牢发展新优势，在建设国际一流和谐宜居之都中把握有效需求，在调整疏解非首都核心功能中构建‘高精尖’经济结构，在打造区域创新共同体中实现京津冀协同发展，在全面深化改革中激发更大发展活力。”北京市常务副市长李士祥说。

北京是中国的首都，作为国家政治、科技、文化、信息的中心，社会资源高度集中，因为首都的吸引力而招致众多人口，也导致了北京“城市病”的凸显。如何解决，成了一个问题。2014年初，国家提出了京津冀协同发展战略，其中，首都功能疏解即是题中之义。近日，北京市政府东迁通州以及其他一些传言风起，又一次引发人们热议。

首都，相较于一般城市，其特殊之处在哪?北京城作为元明清王朝的都城，至今已有几百年的首都经验，那么，历史上北京城是否面临此类问题，又是如何解决的?历史经验对于今天的城市发展困局是否有借鉴意义?就相关问题，我们采访了北京大学城市与环境学院唐晓峰教授。

北京大学城市与环境学院教授 唐晓峰

唐晓峰教授多年从事历史人文地理研究，谈及此事，他首先表明，对于传闻，不便评论。但疏解北京非首都功能，是确定之事，可以作为讨论的议题。

一般来说，首都城市不可避免地存在非首都功能，但占多大比例是有差别的，这影响到城市管理体制的设定。

在中国古代都城中，非首都功能的东西比现在少得多，越早的都城，非首都功能的东西越少，城里可以说是大朝廷，小社会，像秦咸阳、汉长安，城市主体就是大型宫殿，所以对都城的管理，主要是朝廷的事。长安城初期的建设就是萧何主持的。到了后代，虽然居民区在京城中占的空间逐渐扩大，需要有基层衙门，但朝廷仍然参与城市的直接管理。清代的北京城，管理者有步军统领、五城御史、顺天府尹，前两个都是朝廷大员，顺天府尹虽然是“地方官”，但级别比一般的府尹高二、三级。顺天府是“京府”，其所辖的大兴、宛平是“京县”，还是有很强的首都色彩。

首都城市的历史发展，有一个特点，其表现就是非首都职能部分的增加，比如老北京天桥一带的发展。在首都城市向城市大社会发展的趋势中，城市的首都职能与非首都职能的差异，或者说矛盾，也就越来越明显。那么，一个独立的首都特区，比如美国首都华盛顿特区，是否也存在这样的问题?唐教授说，“其实，也一样，照样存在两种不同利益的矛盾。曾经有一个华盛顿市长，因为不满于联邦政府的一项法案，认为它侵犯了华盛顿市的利益，所以带头去游行，向国会抗议，结果因为游行堵塞了大街，妨碍了交通，居然被抓了起来。”

又有朝廷官员，又有地方官，中国古代都城的管理常常是这样，二者在市政管理方面的界限并不清晰。像今天这样明确、利落的“北京市政府”的概念是晚近才出现的，古代并没有如此清晰的划分。

那么，在近代城市化进程中，脱离“国都”色彩之外的“北京市”，这样一个城市管理色彩浓重的“市政府”是如何产生的?

唐晓峰教授介绍说，北京“市政府”的雏形是从“巡警”机构中慢慢发展出来的，最初以维持治安为主要职责，这出现在清末民初。

清朝后期，北京城变得十分复杂，而朝廷能力渐弱，城市管理几乎瘫痪。有个美国人到北京看到了脏乱的样子，感到奇怪，“这难道就是永乐帝和乾隆帝的伟大的京师吗?”看过清末北京照片的人都会纳闷，怎么城市的街道坑坑洼洼，那么糟糕?

1900年，八国联军侵华，国都沦陷，事平之后，清廷开始自我革新，实行“新政”。北京的近代管理体制也由此开启。由于当时北京城内百业杂处、秩序混乱，传统体制下的城市管理模式无法适用。出于维护城市治安的考虑，清廷于1902年陆续裁撤五城御史衙门，仿照西方警政制度，筹办了“工巡总局”，一方面负责城市治安，另一方面也承担城市建设和管理的诸多职能，比如交通管理、公共卫生、社会救济等。

1905年，清政府接受袁世凯的奏议，设立“巡警部”，接管了工巡总局，不久，又更名为“巡警总厅”，其职能不仅是京师内外城的警务，同时也包括了市政、交通、工商业管理、社会救济等城市建设和公共管理职能。到了民国初年，巡警总厅又改建为京师警察厅，隶属内务部，依然行使原有的城市管理职能。1914年，在内务总长朱启钤倡议下，成立京都市政公所，才将京师警察厅的城市管理职能剥离出来，由市政公所行使这些职能。市政公所的成立是北京历史上极为重要的体制性变革，它可以说是北京市政府的前身。

首都，毕竟不是一个纯粹的官员社会，它有百姓社区、各色实业，也有一个世俗平民社会，当然需要一套独立的工作体制进行组织管理。1928年，北京改称北平，成立北平特别市。当然，此时首都已经不在这里，情形完全不一样了。

Q：今天北京市政府已经很成熟了，那么，疏解北京的非首都功能，意义何在，这个问题又是怎样产生的呢?

唐晓峰：虽然说非首都功能的出现与发展是必然的，但北京显然是弄过了头。要说原因，除了这几十年出乎意料的大发展所形成的时代原因之外，我觉得还有深远的文化原因、传统思想的原因。这牵涉到首都的概念。

我们讲首都是“首善”之地，就是最好的意思，这是传统的概念，一般说说没问题。但很容易顺此得出一类观念：一切最好的东西都要放在北京。所有事业的总指挥部都要设在北京，北京是全社会的制高点，站在北京可以藐视全国，到了北京才能证明你的最终成功。北京不会接受“第二”，它集中了 “最好”“最大”“最权威”的东西，这就是首都北京的概念。用古人的话说，是“众星拱极”。用今人的话说，是“全国人民都仰望着你啊，北京!”

于是，官员仰望北京，学子仰望北京，艺术家仰望北京，商人仰望北京，煤老板仰望北京，甚至许多乞丐也仰望北京。从政治上说，这是好事，如果这些观念只保留在思想领域，不会有问题。可这些年来，思想变行动，用各种办法进京的人形成了浩浩荡荡的大军，现在的北京街头，很难听到北京话了。北京城真是受不了了，她的接待能力是有限的。

在很多国家，首都并没有这么大的聚集性，有一个原因是观念不同。以美国举例，美国最好的大学不在华盛顿，也没想过要搬到华盛顿去;美国办了几次奥运会，没有一次在首都;总部不在首都的大部门就更多了，在美国办什么事业，不需要到首都来“借光”，反而独立找一个地方更有“范儿”。

疏解非首都功能，把一些总部迁到外地，这不是简单的机构的疏解，也包含首都概念的调整。所有的总部都必须要在首都，过去以为这是属于首都职能。但现在看起来，这个职能可以疏解。首都功能可以更加集约化。我们不能减小首都在政治上的凝聚力、号召力、指挥力，但在信息、交通现代化的今天，这种凝聚力不必一定要保留在古老的形式上。首都功能集约化，其本质不会改变。

Q：首都各类事业、实业的聚集，必然造成人口的聚集。解决北京人口过多的问题，有什么历史经验?

唐晓峰：中国历史上，在王朝的初年，都城人口往往不足，那是战乱的后果。许多都城在建设之初，为了充实人口，朝廷往往将外地民众迁到都城，比如明朝就有许多人从山西“大槐树”下迁徙到北京地区。而后经过长时间的发展，首都人口越来越多，朝廷转而要控制人口。清朝时，北京城就已经存在人口压力。雍正、乾隆之时，北京城内旗人人口越来越多，所谓“户口日繁，待食者众，无余财给之，京师亦无余地处之。”城里已经没有更多的地方供其居住，而且他们耗费的物资也越来越多。于是，朝廷开始让他们迁往外城、郊区，甚至外地。另一方面，朝廷也在想方设法地控制进京人口，尽量不让流民进入城中，一旦发现，就要“逮回原籍”。京城里的人口多是文人、官员、“贸易生理之人”等各类精英。

另外，与现代不同的是，古代朝廷的许多官员，一旦退休，一般不留在京城，老了是要还乡的。京城不是官员养老的地方。这在一定程度上也控制了京城人口的积累。这些都是王朝时代的做法，有其时代背景。

现在北京的问题，直接根源是人口太多，要做的各种疏解，其中主要目标就是要疏散人口。所以，要迁出北京核心区的主要是那些最容易造成人口拥堵的部门，比如各类批发市场、劳动密集行业，听说还有大学、医院等等。医院本来不是人口大户，但我们的医院，因为各种原因，成了人口十分拥堵的地方。我见过北医三院和儿童医院的情景，真可以说是“车䡰击，人肩摩”。迁出人口大户，或者把他们的功能分解一下，比如在北京周边，甚至全国各地，多建一些好医院，才能解决问题。

要把一些单位疏散出去，减少城区人口，我觉得有两个难点，或者说要点。一个是如何解决迁出人员的家庭问题，这是人们担心最多的事情。现在的家庭成员，很少有在同一个单位工作的，所以一个人迁出去了，其他人怎么办，是辞职跟着走，还是变为两地家庭。这是一个很明显的问题，我想，有关部门一定是准备了协调办法的。

第二个重要问题是，腾出来的地方怎么办，扩大之后的新的京津冀地区可以放任人口流入吗?北京城区很多部门搬出之后，腾空的大楼做什么用?如果是这拨人搬出去了，那拨人搬进来了，这就没有意义了。另外，新的京津冀地区充满机会，仍具有很大的吸引力，如果没有人口控制办法，过上一些年，是不是会有更大的“漂流”群体形成?大京津冀如何管理?中国人口量巨大，人口压力会长期存在。显然，这又需要一轮谨慎的规划，制定理性、严谨的建设规范。

现在疏解首都功能，是一项大战略，其间会有许多复杂的事情要做好，但方向是朝着一个新时代。这件大事做好，我们真是要告别传统的首都概念了。