（一）坚持正确改革方向。始终把实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益作为改革的出发点和落脚点，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府的监管和服务作用，促进集体经济发展和农民持续增收，逐步实现共同富裕。

（二）坚守法律政策底线。牢固树立法治思维，准确把握政策精神，坚持农村基层党组织的领导地位不动摇，坚持农民集体所有不动摇，坚持农民权利不受损，坚持男女平等基本国策，严格依法依规办事，妥善处理好各种利益关系。

（三）坚持农民主体地位。尊重农民意愿，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民的知情权、参与权、表达权和监督权，确保改革公开、公平、公正，真正让农民成为改革的参与者和受益者。

（四）坚持分类有序推进。根据各地实际选择改革的具体方式，采取差异化的推进措施，实行分类指导、因村施策。在关键环节和重点领域积极探索，着力加强制度建设，巩固改革成果。

（五）统筹推进农村改革。树立系统思维，把农村集体产权制度改革放在实施乡村振兴战略的总盘子中一体推进，与农村土地制度、农业经营体系、农业支持保护制度、乡村治理体系等领域改革紧密结合起来，充分释放改革的综合效应。

（一）到2020年底，全区经过清产核资确认具有农村集体资产的274个行政村中未完成改革的169个村，要全部成立股份经济合作社，进行登记赋码。

1. 制定方案。村级制定改革实施方案，公示公告，村民（代表）会议表决，街乡批复。

2. 界定成员。清人分类，公示公告，村民（代表）会议表决，街乡批复。

3. 界定产权。清产核资，公示公告，村民（代表）会议表决，街乡批复。

4. 配置股份。量化资产，公示公告，村民（代表）会议表决，街乡批复。

5. 建立组织。召开第一届股东（代表）大会，决议成立股份合作社，通过改革工作报告、章程、理事会监事会选举办法，选举理事会、监事会，公示公告，街乡批复，区农经中心办理股份经济合作社登记。

（二）到2021年10月底前，按照省市部署，建立农村产权流转交易市场，农村集体资产股权抵（质）押贷款取得实质性进展，基本建立起归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，形成具有蔡甸特点的制度成果和可复制、可推广的典型经验。

2007年，蔡甸街齐联村作为全省首批8个试点村之一，率先开展了农村集体产权制度改革试点，成立了齐联社区股份合作社。

2017年，蔡甸区入选农业部、中央农办全国农村集体产权制度改革整区推进试点单位。按照原农业部、中央农办批复试点要求，至2018年底，我区完成了274个村（不含原洪北9个村）“两清”（清人分类、清产核资）工作,在此基础上将经营性资产在10万元以上的103个村纳入集体产权制度改革重点村,建立了股份经济合作社。

2019年10月，武汉市被农业农村部列入全国创新金融助农惠农方式改革试验区，并先行在蔡甸区试点。2020年5月，我区星光村股份经济合作社通过质押合作社集体股份方式，获得市农商行蔡甸支行200万元农村集体资产股份质押贷款，用于发展蓝莓种植项目，贷款期限三年，利率4.65%，湖北省首笔“农股贷”在我区成功落地。

截至2020年10月31日，全区105个村成立了股份经济合作社，其中9个村累计分红1129.54万元。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚持新发展理念，按照党中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的总体部署和农业农村部、省委、省政府关于整省试点工作的有关要求，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持家庭承包经营基础性地位，积极探索集体经济新的实现形式和运行机制，巩固和完善农村基本经营制度，加快壮大集体经济，不断解放和发展农村社会生产力，为推进城乡融合发展、实施乡村振兴战略、巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。

（一）开展农村集体资产年度清查。落实农业农村部等九部门《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》《农业农村部办公厅关于做好农村集体资产年度清查的通知》要求，从2021年起，每年上半年完成上一年度全区农村集体资产清查工作。（责任单位：区农村经济发展服务中心、区财政局）

（二）加快农村集体资产确权。按照法律和集体资产清产核资政策的规定，将农村集体资产所有权确到不同层级的农村集体经济组织成员集体，依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。将农村集体土地所有权证发放到农村集体经济组织。列出政府拨款、减免税费、产业扶贫投入等形成资产的清单，做好资产移交，按实际使用情况分清资产类别，登入资产台账，纳入账内核算。（责任单位：区农村经济发展服务中心、区农业农村局、区财政局、区自然资源和规划局、区水务和湖泊局、区教育局、区文化和旅游局、区卫生健康局、区园林和林业局、区扶贫办、各街道乡〈开发区〉）

（三）加强农村集体资产管理。结合农村集体产权制度改革之后集体资产管理和集体经济组织运营的新要求，完善农村集体资产登记、保管、使用、处置等制度和农村集体经济组织会计委托代理制度，防止农村集体资产流失。明确集体非经营性资产管护主体，探索建立集体统一运行管护的有效机制。强化集体经济合同管理，依法依规清理纠正不合法、不合理的合同。稳妥推进集体经济组织债权清收和债务化解工作，探索建立新增债务申报制度和新增不良债务责任追究制度。落实民主理财，规范财务公开。加强审计监督，建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度。加强农村集体经济组织审计监督，做好日常财务收支等定期审计，继续开展村干部任期和离任经济责任等专项审计。扎实整顿集体财务管理混乱的软弱涣散村党组织，防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。（责任单位：区农村经济发展服务中心、区委组织部、区财政局、区民政局、区审计局、区农业农村局、各街道乡〈开发区〉）

（四）规范集体成员身份确认。开展集体经济组织成员身份确认工作“回头看”，检查村（组）工作程序是否规范、具体认定标准是否切合实际、确认结果是否公示和通报、矛盾纠纷是否妥善化解，妥善解决外嫁女等特殊人群成员身份“两头落空”“多头确认”等问题，确保成员身份确认既得到多数人认可，又防止多数人侵犯少数人权益。建立集体成员名册登记备案制度，由街乡主管部门将经过公示确认的集体成员名册录入湖北省农村集体资产信息服务平台，根据成员变动情况定期进行变更。（责任单位：区农村经济发展服务中心、区妇联、区信访局、各街道乡〈开发区〉）

（五）量化集体经营性资产。在充分尊重集体成员意愿的前提下，将经过清查核实的集体经营性资产以股份或份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。未承包到户的资源性资产、可用于经营的非经营性资产，以及政府拨款、减免税费、产业扶贫投入等形成且已确权到集体的经营性资产，均应纳入量化范围。经营性资产较多的集体经济组织采取股份形式进行量化，实行“确权确股确值”。其他集体经济组织可以采取股份或份额形式，对未承包到户的资源性资产进行量化，或依据成员资格、劳动年限等因素为集体成员配置股份或份额，实行“确权确股（份额）不确值”。股权量化和配置只能在集体经济组织内部进行，以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。集体股主要用于处置遗留问题、补缴税费、弥补社会保障和公共事业等支出，占总股份的比例一般不超过20%，最高不得超过30%。（责任单位：区农村经济发展服务中心、区农业农村局、各街道乡〈开发区〉）

（六）完善集体资产股份权能。提倡对集体资产股权管理实行“量化到人、固化到户”，不随人口增减变动而调整；确需调整的，须由集体成员民主协商决定。建立集体资产股权登记制度，集体经济组织要建立股权登记簿，记载本集体股东及其持有的集体资产股权信息，以户为单位出具股权证书。健全集体收益分配制度，明确分配范围，规范分配顺序，确定分配比例，落实农民对集体资产股份的收益分配权，逐步由福利分配为主过渡为按股分配为主。坚持效益决定分配原则，无效益不分配，严禁举债分配。继续开展集体资产股份抵（质）押贷款试点。（责任单位：区农村经济发展服务中心、区金融办、人行蔡甸支行、各街道乡〈开发区〉）

（七）赋予集体经济组织法人地位。有集体资产的村（社区）应全面建立农村集体经济组织，以股份形式量化集体资产的称为股份经济合作社。农村集体经济组织按照国家和省有关部门的要求进行登记赋码，取得组织登记证书，并据此办理公章刻制、银行开户、发票申领等手续，依法开展经营活动。规范集体经济组织挂牌。指导集体经济薄弱村开展股份合作制改革，为管好用好扶贫资金、支持集体经济薄弱村发展提升提供组织保障。建立健全农村集体产权制度改革档案管理制度，全面收集和规范整理档案资料，立卷归档。（责任单位：区农村经济发展服务中心、区委组织部、区农业农村局、区档案馆、区市场监督管理局、区税务局、人行蔡甸支行、各街道乡〈开发区〉）

（八）健全集体经济组织运行机制。指导集体经济组织制定组织章程和各项内部管理办法，建立股东（代表）大会、理事会和监事会，在涉及成员利益的重大事项上实行民主决策，防止少数人操控。大力推进村党组织书记通过法定程序担任村集体经济组织负责人，加强村党组织对村集体经济组织和集体经济工作的领导。探索明晰集体经济组织与村民委员会的职能关系，支持有需要且条件许可的地方实行村民自治组织和集体经济组织事务分离、各自设账、独立核算。逐步实现村集体经济组织换届与村“两委”换届同步进行。（责任单位：区农村经济发展服务中心、区委组织部、区民政局、区财政局、各街道乡〈开发区〉）

（九）拓宽集体经济发展路径。支持集体经济组织因地制宜采取承包、租赁、托管、联营、股份合作、劳务合作、自主经营等方式，整合集体土地、房产物业、人文历史、生态环境、在村劳动力等资产资源和政府扶持资金、社会帮扶资金等，发展多功能生态农（林）业、农业社会化服务、物业管理等产业，探索发展壮大集体经济的有效途径。政府扶持项目资金重点向集体经济薄弱村倾斜。编制村集体经济发展规划和实施方案，制定扶持政策，发挥乡村党组织引领作用，完善利益联结机制，推动强村富民。推进农村产权流转交易市场规范设立，完善管理办法，健全交易规则，促进市场合法合规运行，确保农村产权规范有序流转交易。（责任单位：区农村经济发展服务中心、区委组织部、区财政局、区农业农村局、区自然资源和规划局、区水务和湖泊局、区扶贫办、区金融办、区园林和林业局、各街道乡〈开发区〉）

（一）加强组织领导。试点工作由区农村集体产权制度改革领导小组办公室统筹推进。区农村集体产权制度改革领导小组办公室（区农村经济发展服务中心）要加强与各成员单位及区其他有关部门的沟通协调，完善政策措施，增强改革合力。街道乡党（工）委书记要亲自挂帅，切实承担领导责任，深入调查研究，加强统筹协调，解决实际问题，确保各项改革任务落实落地。（责任单位：区农村经济发展服务中心、中法生态示范城社事处、各街道乡〈开发区〉）

（二）加强队伍建设。充实区、街道乡农村集体产权制度改革专班力量，集中精力抓好组织协调、统计调度、调研督导、政策制定、培训宣传等具体工作。在街道管理体制改革中明确承担农村经营管理职责的机构和职责分工，理顺工作关系，加强人员力量，提高指导集体产权制度改革和集体经济发展的能力。（责任单位：区农村经济发展服务中心、区委编办、各街道乡〈开发区〉）

（三）加强培训宣传。分批分层开展培训，帮助各级干部了解改革形势，领会政策精神，把握具体要求，提高干部的改革主动性和执行力。充分运用各类媒体平台，采取农民群众喜闻乐见的方式讲清政策、明确权责、展示成效，动员农民群众大力支持、积极参与改革。（责任单位：区农村经济发展服务中心、区委组织部、各街道乡〈开发区〉）

（四）加强考核督查。把推进农村集体产权制度改革、发展壮大农村集体经济纳入街道乡（开发区）推进乡村振兴战略实绩考核内容，对年度任务完成情况和排名进行通报。健全农村集体产权制度改革月报制度，加强日常调研指导，及时掌握各地工作开展情况，对工作推进不力、进展不快、大局不稳的地方，及时推动整改。（责任单位：区农业农村局、区农村经济发展服务中心、区纪委监委机关）

（五）加强政策支持。区有关部门要结合自身职能，按照中央、省、市关于稳步推进农村集体产权制度改革的部署和要求，抓紧在财政投入、税费减免、土地利用、信贷担保、市场监管等方面制定具体措施，在系统内做好支持农村集体产权制度改革相关工作。区财政局要将农村集体产权制度工作经费纳入财政预算。（责任单位：区农业农村局、区农村经济发展服务中心、区金融办、区财政局、区自然资源和规划局、区市场监督管理局、区税务局、人行蔡甸支行）

（六）加强纠纷调处。各街乡要尊重农民意愿，兼顾集体和农民的利益，畅通民意表达渠道，评估社会稳定风险，做好政策解答和信访接待，综合运用协商、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等方式解决农村产权纠纷，及时发现和消除不稳定因素。（责任单位：区农村经济发展服务中心、区信访局、各街道乡〈开发区〉） 2100433B

方案全文

近日，中央深改委审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》（简称《方案》），强调“要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法，坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益”。

《方案》出台，意味着将在总结此前改革经验的基础上，对全面深化宅基地制度改革作出新一轮部署。

《方案》是贯彻落实宅基地“三权分置”改革的关键举措，是继农村“三块地”改革之后，中央针对宅基地制度改革作出的又一重要战略部署。

2015年初，中央对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革作出统一部署，经过四年的试点，各项改革均取得了积极成效。

但三项改革横向比较，集建地入市改革成效最为显著，征地制度改革也取得了较大进展，宅基地制度改革则显得相对滞后。

试点工作启动以来，宅基地制度改革先后经历了期限延长、联动探索、范围拓展等不断深化的过程。

从改革实践看，各地在完善宅基地取得方式、探索宅基地有偿使用制度、完善宅基地审批管理程序等方面开展了一系列探索，取得明显成效。但是在放活宅基地和农房使用权，促进宅基地流转，探索宅基地自愿有偿退出机制等方面，则显得步伐缓慢、力度不够。

实际上，前几个方面工作主要是从规范管理角度展开的，而从制度变革的意义上讲，后者才是宅基地制度改革的重头戏。

特别是宅基地“三权分置”改革思路确立后，如何在落实所有权、保障承包权基础上，合理放活使用权，已经成为宅基地制度改革的关键。《方案》出台，意味着将在总结此前改革经验的基础上，对全面深化宅基地制度改革作出新一轮部署。

宅基地使用权需进一步放活

宅基地制度改革的一个总体背景是城镇化条件下城乡人口布局的深刻调整。如今，我国城镇化率已经达到60%，农民工总量已经达到2.9亿人，其中外出农民工1.7亿人。

根据我们的调查估算，外出农民工中绝大部分一年要在城镇居住10个月以上，对这部分人而言，农村的房子已经不具有实际的使用意义。同时，各地村庄的农房空置率普遍在20%以上，部分地区甚至超过40%，已经出现了一批不折不扣的“空心村”。

在此背景下，无论从推进新型城镇化高质量发展的角度，还是从强化乡村振兴制度性供给的角度，深化宅基地制度改革、放活宅基地和农房使用权都已经迫在眉睫。从当前实际看，深化宅基地制度改革有以下几个关键的着力点。

第一：实质性启动宅基地“退出权”改革。绝大多数的农业转移人口具有退出宅基地的意愿，希望能够通过退地补偿来补贴在城市购房的资金。此项改革中央早有部署，但由于退出范围、补偿资金、承接主体等方面的约束，改革实际上没有真正破题，这是新一轮改革的一个重要突破口。

第二：探索打通宅基地与集体经营性建设用地的具体机制。宅基地制度和集体经营性建设用地入市两项改革具有明显的联动效应，哪一项都不可能单兵突进。如果强行将宅基地与集体经营性建设用地分开，地方可能会通过种种“手段”将宅基地纳入集体经营性建设用地范畴。

由于对这类行为进行监管的成本很高，实际上难以实施。新一轮改革中，需要明确农村宅基地与集体经营性建设用地之间的划分标准和变更程序，增强改革的系统性、整体性与协同性。

第三：探索闲置宅基地和闲置农房盘活利用的多种模式。可以考虑赋予地方一定的改革自主权，鼓励各地在利用主体、利用机制方面大胆探索，支持各地根据自身的区位特征、资源禀赋、产业基础等条件，选择适合本地实际的利用模式，并给全局性改革提供有益经验。

把维护农民权益作为一条不容触碰的底线

宅基地和住房是农民最重要的财产，也是农民安身立命之本，宅基地制度对于维护国家稳定大局具有基础性意义。

正是鉴于这一制度的特殊性，中央确定的宅基地制度改革方针一直是“稳慎推进”。无论宅基地制度怎么改，都要把维护农民权益作为一条不容触碰的底线。

所以，改革过程中，应注意从以下两个方面保障农民权益。

第一，建立宅基地退出和流转的市场定价机制。各地的宅基地退出和流转中，大多数情况下都是由政府进行定价。这一做法的一个弊端是缺少市场价格参考，价格定得无论高低，都不具有无可置疑的正当性。只有建立市场化的交易和定价机制，农户在宅基地退出和流转中的权益才能够得到根本保证。

第二，严格控制村庄搬迁撤并的范围和程序。在城乡人口布局大变动、大调整的情况下，势必有一部分村庄需要搬迁撤并。这一点无可置疑。但必须注意的是，当前需要进行搬迁撤并的主要是偏远地区的空心村和小规模村庄，核心目的是解决公共服务供给效率问题。地方操作中，不宜随意扩大范围。在绝大多数村庄，改革还是要扎扎实实地从每一幅宅基地的退出流转做起。 2100433B