“精明”的城市做减法

“精明增长”和“紧凑城市”是给城市建设“做减法”，但此“减法”并非是负面的。城市工作的“减法”是指根据科学发展规律厘清城市边界，树立集约发展理念。

2015年末，时隔37年之后，迟来的第四次中央城市工作会议在北京召开。

会议指出，我国城市发展已经进入新的发展时期。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔，取得了举世瞩目的成就。城市发展带动了整个经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎。城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。我们要深刻认识城市在我国经济社会发展、民生改善中的重要作用。

早在1978年的全国城市工作会议中，就提出了《关于加强城市建设工作的意见》。其中强调，城市规划工作必须面对现实、面向未来，适应社会主义有计划的商品经济的发展和对外开放、对内搞活经济的需要。既能指导城市的长远发展，又能指导当前的各项建设。既有一定阶段内相对稳定的目标，又要根据经济、社会的发展进程适时进行调整和补充。

在经济体制改革的过程中，逐步克服城市建设管理体制上的条块分割，分散建设，市政、公用设施建设与工业、住宅建设不配套等问题，把城市作为一个整体进行规划、建设和管理，提高城市建设的活力和综合效益。

从1978年改革开放之初到2014年末，我国城市化率从17.9%提升到54.7%，城市数量从193个增长到653个，城市人口已经超过农村，并且今后每年城镇化率仍会以1%的速度增长。纵观世界城市发展变化，城市不但从前是、现在是，未来仍是主导世界发展潮流的主体，并将继续得到强化。

城市问题亟须解决

时至今日，上一次全国城市工作会议中提出的城市发展建设问题仍未完全解决，同时，在城市发展过程中一些新兴问题又陆续出现。

中商产业研究院高级研究员刘洁琼表示，目前我国城镇化率增幅明显，已超过50%，但东中西部城市发展差异明显。随着中国城镇化的快速发展，交通堵塞、环境污染等问题，已成为许多中国中大城市的顽疾。

提及“大城市病”，首先想到的就是堵车严重、车位紧张停车难、雾霾严重、污水处理效果差导致水体发黑发臭这些显而易见的表面问题。此外，城市建设中忽略历史文化，改建过程中破坏历史文物，缺少城市性格;缺少人文关怀，老城区建设困难等内在问题也常常容易被忽略。

刘洁琼总结了我国城市化进程中面临的一些主要问题，认为未来我国城市化进程面临的问题和挑战主要分为三大方面：农民工的市民化问题，例如户籍、住房、教育、医疗等生活保障问题;城市规划问题，要增强城市规划的科学性和权威性;城市管理的问题。刘洁琼表示，未来的城市管理应该趋于人性化，要从“为城市管理人民”到“为人民管理城市”的转变。

刘洁琼还对此次中央城市工作会议中的五大亮点分别进行了解读。会议提到，要推进城市科技、文化等诸多领域改革，优化创新创业生态链，让创新成为城市发展的主动力，释放城市发展新动能，说明城市是创新创业的核心载体，未来经济转型升级的过程中必须重视城市的基础性作用。对于城市的建设要从速度型城市建设转变成质量型城市建设，推动公众参与城市建设，做“人民城市”，鼓励市民和社会组织参与到城镇化治理。习近平主席针对城市规划时曾说，“将更多的空间留给老百姓”，要强调城市规划的长期性和权威性，提高地方人民代表大会的法治权威性，强调提高城市安全管理水平。

“紧凑城市”将成城市治理主旋律

北京大学国家发展研究院教授周其仁曾在文章中用杯多水少的例子巧妙地解释了中国城市发展的现状。

假设水的总量是确定的，那么如果杯子少，水满则溢;如果杯子多，同样还是一瓶水，情况就会变得麻烦起来，相对杯子数量的增加，水的总量就显得太少，最后哪个杯子都装不满。

周其仁说，这些年他看过很多城市，也拍了很多城市的照片，抽象来看大概就是这样一个图画：我们的桌上摆了很多空杯子，每个杯子里面都没有多少水，大家都希望把别人的水倒到我这个杯子里面来。但是在相当长的时间内，这种竞争前景很渺茫，谁也不愿意把水倒出来，就是大大的杯子，很少的水，这是相当一部分城市的现状。

周其仁由此提出，解决此种现状不能靠摊大饼，要让城市进一步“加密”，变得更加紧凑、密集。要集聚为先、人气为王、便利为重，要转变观念和策略，更多地利用市场机制，改革吸引民营企业投资的游戏规则，更多地吸引、依靠民间的力量。

在此次的中央城市工作会议中便提出了“紧凑城市”的理念。会议提出，要坚持集约发展，树立“精明增长”、“紧凑城市”理念，科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。

紧凑城市理念是一种基于土地资源高效利用和城市精致发展的新思维，具体体现在3个方面：功能紧凑、规模紧凑和结构紧凑。

紧凑城市一方面可以在很大程度上遏制城市蔓延, 从而保护郊区的开敞空间、绿地等免遭开发, 另一方面可以有效缩短交通距离, 降低人们对小汽车的依赖, 鼓励步行和自行车出行, 从而降低能源消耗, 减少废气排放乃至抑制全球变暖。另外, 高密度的城市开发可以在有限的城市范围内容纳更多的城市活动, 提高公共服务设施的利用效率, 减少城市基础设施建设的投人，这符合规模经济的原理。

建设紧凑城市要在土地利用方面做到适度的混合利用。将居住用地与工作地、休闲娱乐、公共服务设施用地等混合布局, 可以在更短的通勤距离内提供更多的工作, 不仅可以降低交通需求, 减少能源消耗, 而且可以加强人们之间的联系, 有利于形成良好的社区文化, 创造多样化、充满活力的城市生活。

刘洁琼表示，“精明增长”“紧凑城市”等新提法，要求加强“控制性详细规划”的公开性和强制性，加强对城市“空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性”等方面的规划和管控;并强调要留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。这都表明中国城市发展进入新阶段后，发展重点与以往有所不同。改革开放30余年来，各级政府往往只重视城市建设，对城市规划、居民需求的重视程度不够。此次会议特别强调市民参与和农民工的城镇化问题，是政府思路从城市建设转向城市治理的表现。

“紧凑”使城市可持续发展

同时，有分析人士指出，“精明增长”和“紧凑城市”是给城市建设“做减法”，但此“减法”并非是负面的。城市工作的“减法”是指根据科学发展规律厘清城市边界，树立集约发展理念。

刘洁琼表示，“紧凑城市”是针对城市无序蔓延发展而提出来的城市可持续发展理念，在有限的城市空间布置较高密度的产业和人口，节约城市建设用地，提高土地的配置效率，是一种基于土地资源高效利用和城市精致发展的新思维。而“精明增长”作为一种充分体现保护生态环境、服务于经济发展、促进城乡协调发展和人们生活质量提高的发展理念，契合了我国在新常态下的发展要求。“精明增长”“紧凑城市”等理念的提出，也表明各级政府将更加注重城市发展的科学性、可持续性及全局性。

河南省中国特色社会主义理论体系研究中心董立人在发表文章中称，城市“精明增长”，建设“紧凑城市”，主要体现在以下几个方面：倡导土地混合利用，以便在城市中通过合理的交通工具便捷地到达任何商业、居住、娱乐、教育场所等;强调对现有社区的改建和对现有设施的利用，引导现有社区发展与增强效用，提高已开发土地和基础设施的利用率，降低城市边缘地区的发展压力;强调减少交通、能源需求、环境污染来保证生活品质，提供多样化的交通选择，保证步行、自行车和公共交通间的连通性，由此形成一种较为紧凑、集中、高效的新的交通方式;强调环境、社会经济、生产、生活及生态可持续的和谐发展。

刘洁琼也对紧凑城市的建设提出了自己的建议。刘洁琼认为，要想将“精明增长”和“紧凑城市”理念更好地付诸实践，就要科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变;将环境容量和城市综合承载能力作为确定城市定位和规模的基本依据;控制城市开发强度，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式;增强城市内部布局的合理性，提升城市的通透性和微循环能力。

地产进入单位面积产值时代

近一段时间，“14个城市将划定开发边界”的新闻成为房地产业内人士关注的热点。这个问题之所以受到关注，是因为这14个城市包括北京、上海、广州、深圳、南京、成都、厦门等热点城市，这些城市几乎都是我国房地产行业的风向标。这些城市开发边界如何划定，划到什么位置，对这些城市的土地供应局面必将产生巨大的影响，进而会影响到全国房地产市场的走向。

改革开放以后，随着经济的发展，我国的城镇化进程有了飞跃式的发展，到2014年我国城镇人口比重已经达到了54%，城镇化与工业化、现代化相辅相成，成为中国经济连续30多年高速增长的发动机。然而，我们又不得不承认，在城镇化加速发展的进程中，由于缺乏科学的空间管理，城市不断蔓延扩张，大量优质耕地流失，威胁到了我国整体的粮食安全，同时在城市土地的空间配置上也存在着区域间的不均衡，一方面在一些城市新区、开发区、工业园区，由于人口的大量流出，产业增长的乏力，大片土地被征用之后抛荒闲置，另一方面，大量人口在特大城市聚集，引发了人口与资源的尖锐矛盾。这种情况下，引入在发达国家行之有效的城市增长边界控制理论和实践，对城市边界进行科学界定，是不得不做的事情。

城市边界的划定，意味着土地供应量已经是掰着手指头就可以数得清的了，而土地供应的趋紧，导致的结果必然是房价的上涨，从今年深圳的市场状况我们已经可以清楚地看到这一点了，深圳在2014年仅有一块住宅用地出让，旧改土地又因开发周期长加上佳兆业事件影响而停滞，导致土地供应大幅减少，结果就是今年深圳房价的“突然”飙升。对行业的影响就是，缺乏拿地实力的中小开发商在这些城市被无情地“扫地出门”，即便是大开发商，在有限的土地上，也再不能玩“高周转”的传统游戏了，怎样发挥土地的最大价值，在有限的土地上深耕细作，就成了开发商不得不考虑的问题，而“高周转”之外的能够有持续盈利空间的转型路径，从开发商这些年的各种“创新”“转型”实践上来看，也并没有真正清晰，这才是当前房地产行业所面临的一个重大的“坎”。

这是开发商们不得不面对的现实。划定城市边界，以有序理性的城市空间管理和土地管理代替粗放、外延式的土地扩张，已经是是未来几年必然要走的路，作为房地产企业来说，研究城市空间布局，跟随所在的城市的空间发展的方向和产业布局的方向，做好自身战略布局的调整，在有限的土地资源的基础之上，去积极提高单位土地的利用效率，提高单位面积的产值已是势在必行。

当又一轮投资热情点燃地方政府的“造城热情”的时候，国土资源部已经开始紧张准备为各地方政府划定、确定“城市开发边界”，以避免城市边界无序蔓延、城市规模不断扩大给生态和社会治理带来的巨大压力。 　　这是一项对地方政府影响颇大的决策。“城市开发边界”一旦划定，城市规模即形成了物理意义上的边界，对于超出边界的用地，作为全国土地工作和新增建设用地的主管部门，国土资源部将不予审批。这意味着对地方政府十分熟悉的“土地换发展”模式，将被终结。 　　国土资源部正在紧急扩容需要划定“城市开发边界”的城市名单，这份名单上的城市数量，已经从原有的14个，扩容到600个。“城市开发边界”的划定将最终实现一二线城市和部分三线城市的全覆盖。 　　14个到600个 　　“原来没有这么多，这一轮的工作要求才把覆盖城市数量的目标进行了大幅度的提高，部里面对这项工作非常重视。”5月12日，一位不愿具名的国土资源部官员向《中国经营报》记者证实，国土资源部正在试图为更多的城市划定“城市开发边界”。 　　所谓划定“城市开发边界”是指，根据地形地貌、自然生态、环境容量和基本农田等因素划定的、可进行城市开发和禁止进行城市开发建设区域的空间界限，即允许城市建设用地扩展的最大边界。 　　2014年7月，国土资源部、住房和城乡建设部联合召开相关工作会议，在该次会议上，确定在14个大型、特大型城市开展“划定城市开发边界”的试点工作。至2015年1月，14个大型、特大型城市的“城市开发边界”划定工作已经基本完成。 　　这14个城市既包括北京、上海、广州、深圳四个特大型城市，同时涵盖杭州、南京等，此外还包括成都、重庆等中西部地区的大中型城市。在试点期间，四川省还专门制定了《城市开发边界划定导则》。按照国务院对此项工作的分工，“城市开发边界”的划定工作，由国土资源部牵头，与住房和城乡建设部（下称“住建部”）共同开展。 　　“试点主要是对划定城市开发边界的工作方法、衡量要素等进行尝试和实践，以总结出一套完成的工作方法和体系。 　　“所以，从试点开始，这项工作就是奔着在全国覆盖来进行的，现在来看，取得了初步成果，达到了试点的初衷。”前述国土资源部的官员向本报记者表示。 　　在这样的背景下，经向国务院分管领导汇报后，国土资源部会同住房和城乡建设部最终确定向600个城市推广“划定城市开发边界”的做法，并成立相关工作机制，为这600个城市逐步划定城市开发边界提供帮助和指导，同时也起到督促和监督作用。 　　逼向存量转型 　　5月6日，李克强总理主持国务院常务会议，审议通过《关于加快推进生态文明建设的意见》（下称《意见》）。多位参与《意见》讨论的权威人士告诉记者，《意见》是“城市开发边界划定”工作由14城市最终扩容到全国600个城市的关键性因素。 　　最终确定将“城市开发边界划定”由14城市扩容到全国600个城市的原因，是最高决策层已经确定将充分提高土地利用效率作为这一轮新型城镇化推进的主要指导思想，国土资源部和住建部提出的“划定城市开发边界”思路，作为有效路径，得到最高决策层的认可。 　　相关统计数据显示， 2000年~2010年间，全国城镇建成区面积的扩张幅度就达到64.45%，远高于同期城镇人口45.9%的增长幅度。与此形成鲜明联动关系的是，“全国土地二次调查”（下称“二调”）结果显示，北京、天津的新增建设用地已接近枯竭，上海市则已经没有新增建设用地。“二调”结果显示，以2020年为限，上海已经没有农地占用的空间；北京市和天津市，在农地占用空间的指标上，也仅有1.24万公顷和2000余公顷。 　　一些土地领域的专家曾多次公开表示，许多中国城市年年为新增建设用地指标所困扰，但它们其实“并不缺地”，症结是“用地效率太低”。在“新型城镇化”概念被提出后，中央确定了用地重心将从“增量”转向“存量”的总体思路。 　　国土部规划司司长董祚继此前曾表示，划定城市开发边界有三重意义：一是促进城市转型发展，提高城镇化质量；二是有利于节约用地和保护耕地；三是通过划定城市开发边界，尽可能地把自然本底守住。 　　划定边界十分复杂 　　“14个城市的试点，工作推进是比较顺利的，但是在扩展到600个城市之后，‘城市开发边界’的划定工作就比较复杂了。”5月12日，前述国土资源部不愿具名的官员向本报记者表示。 　　第一批14个城市的“城市开发边界划定工作”之所以得以顺利推行，主要原因是其中绝大部分城市属于中央十分明确要控制城市规模的地区。如北京、上海、杭州、南京等城市，基本处于严控建设用地增长的区域范围内。 　　记者了解到，基于这一大的政策，在第一批14个城市的试点工作过程中，基本采用的是现行城市土地利用规划、城市发展总体规划划定边界的方法，规划以外的地区，即划定为城市开发边界以外，禁止进行城市开发。 　　但是，上述工作方法并不能完全平移到未来600个城市“开发边界”的划定过程中。因为在《国家新型城镇化规划》中，针对不同类型的城市有不同的政策：人口在500万以上的特大城市要严控，但人口在100-300万、300-500万的城市，其规模还会继续扩大。 　　除此之外，在中西部地区，国家还有让约一亿人口城镇化的计划。而当“划定城市开发边界”的城市数量拓展到600个以后，其间大量的城市是需要扩充人口规模，或者导流人口进入的城市。 　　“对于这样的城市，不能简单地划一条边界，这样不科学，也不利于发展，具体的办法也要在实践当中摸索。”曾参与《四川省城市开发边界划定导则》编制工作的权威人士向记者表示。 　　目前，安徽省安庆市等一部分中西部地区的中小型城市已经开始尝试划定城市开发边界的有关工作。在此过程中，部分专家学者表示，没有一个规划能够完全预见城市的发展，建议采取以“动态边界”的方式，在一定阶段内划设特定开发边界。