“对于土地流转来说，当前土地所有权的二元制结构是最大的坎儿。这对土地流转信托来说，也是非常重要的。”国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成在接受记者采访时表示。

二元制土地所有权结构

亟待改变

土地流转信托，从去年开始，已经有信托公司开始涉足，但到目前为止，仍然只有中信信托、北京信托、中建投信托三家开始尝试，绝大多数信托公司都在观望，还有的根本不看好其前景。究其原因，专家认为，最重要的是当前土地的确权问题。

目前我国实行的是城乡二元的土地公有制结构，城市土地与农村土地的产权主体不同。城市土地为国家所有，农村土地为农民集体所有。国家拥有高度集中分配土地资源的权力，国家规定和管制城乡土地的用途，建设用地绝大部分只能用国有土地，集体不可购买国有土地，国家可以强制征收集体土地。在现行的法律框架下，农民集体所拥有的农村土地产权是不完全的。集体经济组织只有土地占有权、使用权、收益权，而没有完全的处分权，农村土地只能通过国家的征收才能改变所有权主体和所有权性质。

肖金成认为，这种二元的土地所有制结构亟需改变。国家和集体的二元制所有权结构决定，农民只能出售使用权、转让经营权，而不能转让所有权。

当前，信托公司探索中的土地流转信托，均是指在坚持土地集体所有制和保障农民承包权的前提下，由政府出资设立的信托中介服务机构接受农民的委托，按照土地使用权市场化的需求，通过规范的程序将土地经营权在一定期限内依法自愿、有偿转让给其他公民或法人进行农业开发经营活动。

但信托业人士普遍担心，仅将土地使用权和经营权设立财产信托后续可能会出现种种问题。首先，承包经营权是30年一变，而农地的资本化运营需要一段时间才能充分体现优越性;其次，法律关系很难理清。

近日，国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中提到，“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。”

这标志着我国二元户籍管理模式正式结束。下一步，土地的二元制结构何时终结备受关注。

信托公司只能作为中介

虽然目前对土地流转信托观望和担忧的情绪占主流，但对于爱创新的信托公司来说，不乏勇于尝试者。

“信托对于农村产权改革和农业金融意义深远，能有效推动农产品市场化和涉农要素市场化、证券化。”一位业内人士如是说。

信托制度权、责、利相分离的制度特性和农村集体土地所有权与使用权相分离的特点之间存在着天然的契合。

据业内专家设想，土地流转信托最理想的模式是，根据信托理念实现农村土地信托化管理，由专业化的信托公司提供从土地归集、土地流转、土地经营、土地收益管理、土地信托利益分配、土地受益凭证交易流通、直至土地流转各个环节的综合风险控制等覆盖土地流通过程中的全链条、全方位的金融服务，能够切实可行地实现土地所有权、使用权和收益权的相互分离，做到权属清晰、权责明确。推动土地资源合理再配置，促进土地的集约化和现代化经营，提高土地的生产能力和内在价值，使农民切实到土地增值所带来的收益。

不过，肖金成担忧，土地流转信托，关键是风险承担的问题。因为土地的收益不是稳定和确定的，自然灾害的发生人力不能避免。如果不解决农业收益的问题，信托公司将承担非常大的风险，土地流转信托也就很难推广。

肖金成认为，在土地流转信托中，信托公司只能作为中介，将农业经营公司与土地联系起来。这听起来简单，实际却不简单，关系到千万户农民的利益，探索的路还很长。

据新华社，中共中央总书记习近平4月30日主持政治局学习时强调，健全城乡发展一体化体制机制，破除城乡二元结构，推进公共资源均衡配置。习近平还特别提到了要工业反哺农业，完善农村基础设施建设，加快户籍改革等。

习近平指出，要抓紧工作、加大投入，努力在统筹城乡关系上取得重大突破，特别是要在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破，给农村发展注入新的动力，让广大农民平等参与改革发展进程、共同享受改革发展成果。

习近平强调，当前，我国经济实力和综合国力显著增强，具备了支撑城乡发展一体化物质技术条件，到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段。

在提到城乡协调发展，破解城乡二元结构时，习近平提出了四点要求：

1、要完善规划体制，通盘考虑城乡发展规划编制，一体设计，多规合一，切实解决规划上城乡脱节、重城市轻农村的问题。

2、要完善农村基础设施建设机制，推进城乡基础设施互联互通、共建共享，创新农村基础设施和公共服务设施决策、投入、建设、运行管护机制，积极引导社会资本参与农村公益性基础设施建设。

3、要推动形成城乡基本公共服务均等化体制机制，特别是要加强农村留守儿童、妇女、老人关爱服务体系建设。

4、要加快推进户籍制度改革，完善城乡劳动者平等就业制度，逐步让农业转移人口在城镇进得来、住得下、融得进、能就业、可创业，维护好农民工合法权益，保障城乡劳动者平等就业权利。