各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

１９９８年，审计署组织对全国３１个省、自治区、直辖市的２１３０个地（市）、县水利部门，以及水利部长江、淮河等６个流域水利委员会１９９６年至１９９７年度水利专项资金的筹集、管理和使用情况进行了审计。在国家财力十分紧张的情况下，１９９６年、１９９７年中央和地方财政预算内水利资金的投入继续保持了一定的增长，同时，国家建立了水利建设基金，专项用于水利基础设施建设，这对于加快水利建设，保障大江大河的安全等发挥了重要作用。但从审计结果看，当前水利专项资金在筹集、管理和使用中存在一些突出问题，有的还相当严重。根据国务院领导的指示精神，现将有关审计情况通报如下：

一、国务院关于建立水利建设基金的决定在一些地方尚未落实。为加快水利建设步伐，提高大江大河防洪抗旱能力，缓解水资源供需矛盾，国务院决定从１９９７年１月１日起，建立中央和地方水利建设基金，专项用于水利建设。根据这一决定，１９９７年，中央财政足额筹集了水利建设基金２６．９９亿元。但大多数地方没有按照国务院的决定予以落实到位，其中，北京、上海、天津、辽宁、内蒙古、宁夏、新疆、青海、西藏、云南、贵州和广东１２个省（自治区、直辖市）没有按照国务院的决定建立水利建设基金；其余１９个省（自治区、直辖市）虽已建立水利建设基金，但仅筹集１６．０３亿元，占应筹集５１．７４亿元的３０．９８％。

二、挤占挪用水利专项资金用于平衡预算、弥补行政经费、建房和购买小汽车等问题严重。如辽宁省辽阳县财政局１９９６年占用水利专项资金４６２．８万元平衡财政预算。新疆维吾尔自治区水利厅将预算内水利专项资金４５５．８万元和２９５５万元，分别有于弥补机关经费和发放水利工程局离退休职工工资，相当于同期自治区本级财政水利专项支出的１７．７６％。河北省水利厅将１０００万元水利资金用于垫付省防汛抗旱指挥中心建设的拆迁费，向桃林口水库工程指挥部借工程款３００万元，用于本厅物资供应站补充流动资金。安徽省六安市水利局挪用水费９８３、６５万元兴建皋城大厦。水利部与湖南省共同投资兴建江垭水库，按批准的工程概算应购小汽车两辆，实际购买了２７辆，购车费超支９６６．５４万元。甘肃省引大入秦工程指挥部挪用工程款２６９．７６万元，购买了８辆小汽车。

三、采取虚报冒领和乱摊派等手法挖挤国家水利建设资金。１９９２年，淮河水利委员会为解决本单位“菜蓝子”问题，采取加大材料损耗、虚报临时工程等手段，多付给两个施工单位工程款１５６．７９万元和好处费１５．６８万元，合计１７２．４７万元，两个施工单位得到好处费后，将多付的工程款返还给淮河水利委员会所属的建安公司，后因该公司资不抵债，所转资金损失殆尽。１９９６年底，重庆市南川市政府致函该市肖家沟水库工程指挥部，要求该指挥部动用工程款８０．７５万元，购买原县委副书记和政协主席等人利用职权在工程用地中违章建造的私房。内蒙古江河水利水电开发公司可以帮助上湾子水电站争取到了上级资金为由，从自治区财政拨入该电站的工程款中索要１３０万元。湖南省慈利县政法委、公安局、交警大队等单位分别以治安费、办案费、经费补贴等名义，向江垭水库摊派１２８万元，在工程款中列支。

四、主管部门滞留、欠拨水利专项资金，地方配套资金不到位问题突出。１９９６年至１９９７年，淮河水利委员会及淮河流域的安徽、江苏、河南、山东四省的一些水利部门共滞留欠拨国家治淮专项资金６．４９亿元，占同期国家投入治淮资金总额的３６％，致使很多工程不能按期完工，造成损失浪费，而滞留的资金多数被转作银行存款生息，共获得利息收入２７４８万元，大部分转作各单位的自有资金。山西省滞留在财政、计划等部门的水利资金２５０４．６万元，有的滞留时间长达三年以上，一些地区还以资金紧缺为由，少拨或不拨应由地方配套的水利专项资金。至１９９７年底，长江流域的一些地方政府共欠拨长江水利工程配套资金３．０２亿元，占应配套资金的３９％。湖北省荆州市政府以不直接受益为由，对应拨付洪湖分蓄洪区二期工程配套资金７９０万元，分文未拨。１９９６至１９９７年，湖南省应配套水利资金３１０９．２５万元，实际仅配套７１１．５万元，占２２．８８％。

五、擅自改变项目投资计划，违规将水利投资实行有偿使用。１９９６年，长江水利委员会自行调减湖北荆江大堤工程投资计划１５００万元，并将其中的５００万元用于本委的职工宿舍建设。松辽、珠江、海河水利委员会未经国家有关部门批准，擅自将国家下拨的水利基本建设投资２．１３亿元实行有偿使用。１９９０年以来，松辽水利委员会将无偿改为有偿使用的水利项目共１９个，金额１．１３亿元，至１９９７年底，已收取资金占用费６７０万元，其中，继续用于有偿使用项目的仅１５９万元，其余５１１万元全部用于自身的管理费开支和下属公司的开办费等。

水利是农业的命脉和国民经济的基础产业。今年长江、嫩江和松花江流域的特大洪水再一次警示我们，必须高度重视并切实搞好水利建设，决不能有丝毫懈怠。水利专项资金审计中发现的上述问题，必须予以高度重视，采取切实有效措施加以解决：

（一）各级政府及审计、监察等部门对这次审计查出的水利专项资金筹集、管理和使用中存在的问题，必须逐一依法严肃查处，决不能姑息迁就。除给予经济处罚外，还必须追究有关直接责任人和领导人的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。有关地区和部门应将上述问题的处理结果，于１９９９年４月底前报审计署，由审计署汇总后报国务院。今后，要进一步加大审计监督力度，坚决查处各种挤占挪用水利专项资金的行为，确保专款专用，使有限资金发挥最大的效益。

（二）各级政府及有关部门要认真贯彻国务院关于建立水利建设基金的决定，积极做好基金的筹集和管理工作。财政部、水利部近期要对各地筹集水利建设基金的情况进行一次全面检查，确保各地的水利建设基金按规定及时足额筹集到位。今后对不能及时足额筹集水利建设基金的地区，中央财政要相应减少对该地区的水利专项拨款。

（三）各级财政、水利主管部门要切实加强对水利专项资金的管理和监督，特别要针对这次审计发现的问题，举一反三，认真汲取教训，决不允许再出现挤占挪用水利专项资金的问题。水利部要带头加强对流域机构的管理和监督，认真执行国家有关财经法规和水利建设计划，确保国家水利资金的合理有效使用。

中华人民共和国国务院办公厅

一九九九年一月二十二日

山东省人民政府关于济南市土地违法问题及处理情况的通报

鲁政发〔2003〕109号

各市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：

2002年4月至7月，审计署驻济南特派员办事处根据审计署的安排，对济南市国土专项资金进行了审计，发现济南市土地管理和土地市场方面存在一些违反土地管理法律法规的问题，引起了国务院领导同志的重视。根据国务院领导的批示，国土资源部会同山东省人民政府于2003年1月组成调查组进行了调查核实。省和济南市有关部门对调查组认定的土地违法、违规问题，依照法定程序分别立案进行了查处，对有关责任单位依法给予了行政处罚，对有关责任人给予了党纪政纪处分。现将有关情况通报如下：

一、济南市历城区区委、区政府非法批准山东三联集团公司圈占农民集体土地

2000年初，在济南市历城区港沟镇党委、政府的见证下，山东三联集团公司与历城区港沟镇章灵一村、二村、三村和安家村签订了4个行政村整建制加入三联集团公司的协议。后经历城区委、区政府研究决定，同意三联集团公司对4个村实施兼并，并同意三联集团公司对约10平方公里区域内的土地进行综合开发。根据历城区政府的批复文件，三联集团公司实际拥有对4个村13491亩集体土地（其中耕地7948亩）的占有、开发、收益等权力，形成了圈占集体土地的事实，侵犯了农民集体土地所有权和使用权;事实上行使了对集体土地的经营、管理和处置，发生了非法转让土地行为，扰乱了土地市场秩序。历城区政府的行为属非法批准占用土地。

原济南市历城区区委书记，现任济南市市委常委、副市长郭作贵对非法批准三联集团公司圈占集体土地负有主要责任，犯有违法失职错误，原历城区委副书记、区长，现任济南市科学技术局局长冯光文是第二责任人，省纪委、济南市人民政府分别给予郭作贵同志党内警告处分、冯光文同志行政记过处分。

二、济南市政府违规处置济南水泥厂、东方红水泥厂国有土地

1998年9月，济南市政府研究确定对济南水泥厂、东方红水泥厂进行搬迁，原厂区土地作为房地产开发用地。在经济测算的基础上，确定开发项目总价款为5亿元人民币，并先后在香港招商会和济南金秋贸易洽谈会上公开进行了项目招商。尽管有多家开发商有意投标，但因项目开发资金投入巨大、用地条件较差、时间要求紧等原因，项目招商未能完成。2001年8月23日，济南市政府在对有意向用地的青岛海信集团、兖矿集团北京银信光华房地产开发有限公司等单位进行内部议标的基础上，确定由兖矿集团北京银信光华房地产开发有限公司开发原济南水泥厂、东方红水泥厂及周边土地;并根据济南市政府“腾笼换业”国有企业可以适当减免国有土地使用权出让金的政策，作出了免缴土地出让金等有关费用的承诺。2001年8月24日，济南市政府、济南市城市建设投资有限公司与北京银信光华房地产开发有限公司签订了《关于对原济南水泥厂、东方红水泥厂地区开发建设协议书》，约定北京银信光华房地产开发有限公司以5亿元的资金，取得对原济南水泥厂、东方红水泥厂及周边范围内约1500亩土地的“开发建设权”和原济南水泥厂、东方红水泥厂约917亩土地的使用权，用于建设住宅、写字楼、商铺、酒店及配套设施。目前，原济南水泥厂、东方红水泥厂约917亩土地及其周边的33.4亩土地已交付北京银信光华房地产开发有限公司搞商品房建设。2001年8月28日、9月24日，北京银信光华房地产开发有限公司分两次将土地出让金共5亿元人民币上缴济南市财政局。

在有多个意向用地者和未进行地价评估的情况下，济南市政府未以规范的公开招标、拍卖和挂牌方式而以协议方式处置原济南水泥厂、东方红水泥厂及其周边地区的国有土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）的规定，属于违法违规处置国有土地使用权。

对原济南水泥厂、东方红水泥厂国有土地使用权的处置是1998年9月确定的，运作过程较长，减免国有土地使用权出让金的承诺没有兑现，也未发现国有土地资产大量流失的问题，存在的主要问题是运作不规范。对此，济南市政府及有关责任人已作出深刻检查，不再给予处分。

三、济南市政府应对该市土地违法问题负领导责任

近年来，济南市土地违法问题比较突出。一是违规设立各类园区。该市被查的31个园区中，经国务院、省政府批准的只有4个。二是国有划拨土地和集体土地非法入市。一些国有企业以“资本运营”等名义，未经政府批准，擅自与房地产开发商签订土地转让协议，非法转让国有划拨土地从事房地产开发;一些城郊农村集体经济组织私下与开发公司签订协议非法转让集体土地，或以集体土地投资入股搞合作开发，土地私下交易时有发生。三是违反和随意修改土地利用总体规划问题比较突出。有些园区的设立不考虑是否符合土地利用总体规划;为了设立园区和安排建设项目用地，出现违规调整乡镇土地利用总体规划的现象。四是长期存在多头多部门管理和多渠道违法违规供应土地的问题。政府相关部门工作脱节，土地审批后置，土地使用权处置操作不规范。对此，济南市政府已作出深刻检查，从中吸取教训，加大整改力度，认真整顿和规范土地市场秩序。

济南市土地市场违法违规的问题，在一些地方也不同程度地存在。各地要举一反三，认真吸取教训，牢固树立规划意识，严格实行土地用途管制制度，加强土地利用总体规划的编制和实施，维护土地利用总体规划的权威。坚持严格的基本农田保护制度，切实保护耕地，从严控制城乡建设用地供应总量，严禁任何单位、个人与乡村签订协议圈占土地，严禁任何单位和个人使用农民集体土地进行房地产开发。加强土地市场建设，规范土地市场秩序，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地都必须依法以招标、拍卖或挂牌出让方式提供。改革和完善征地制度和集体建设用地使用制度，切实维护农民的合法权益，禁止压低、侵占和挪用征地补偿费和其他征地中形成的有关费用。土地必须实行集中统一管理，严禁下放土地审批权。各级领导干部要增强法制观念和依法行政意识，严格执行土地管理的各项法律、法规及政策，切实做到依法行政。

山东省人民政府

二○○三年十一月二十三日