国家加强发展节能环保产业的战略意图

一、发展节能环保产业是“十三五”经济稳增长的重要支撑点

近十年来，在国际、国内各种因素的交织影响下，我国经济增速从2007年的14.2%下降到2016年的6.7%左右，经济增速明显放缓。工业部门中，在钢铁、煤炭等传统制造业积蓄了大量的过剩产能，继续依靠扩大规模拉动经济增长的难度非常大；另一方面，我国企业的高效生产、清洁生产、绿色制造水平还很低，污染物排放控制缺位问题还相当严重，企业节能环保管理的自动化、智能化水平也相当低，孕育着巨大的节能环保市场空间。在这种情况下，《规划》提出节能环保产业增加值占GDP的比重从2015年的2%提高到2020年的3%，打造20个节能环保产业集聚区，充分说明国家将把节能环保作为提升经济发展质量、培育经济增长新动力的重要内容，努力更多的市场空间。

二、发展节能环保产业是补齐“资源环境短板”的当务之急

近几年，我国面临的资源环境压力越来越严重。2016年，我国能源消费量达到43.6亿吨标准煤，是全球能源消耗最多的国家，比美国还要高出30%左右，能源的清洁供应、安全供应、可持续供应面临艰巨挑战。煤炭等化石能源的大量消费，引发了愈发严重的环境污染问题。特别是近两、三年，以雾霾为首的环境污染对居民健康和工作生活带来了极大影响，多数研究认为雾霾的产生与煤炭、石油的高强度消费紧密相关。2016年4月，全球应对气候变化的《巴黎协定》生效后，根据我国做出的“国家自主贡献”承诺，我国2030年单位GDP二氧化碳排放强度要比2005年下降60-65%，在2030年之前二氧化碳排放必须要达到峰值，并努力提前达峰。据专家测算，提高能效对我国2030年二氧化碳排放强度下降目标的贡献为82%左右，是近中期应对气候变化的最主要手段。因此，《规划》提出，要以解决突出资源环境问题为导向，把发展节能环保产业作为改善环境质量、建设美丽中国的可靠保障，进而让人民群众在生态文明建设方面体验到更多的“获得感”。

三、发展节能环保产业是推进“供给侧结构性改革”的重要突破口

我国节能环保的市场空间虽然很大，但节能环保产品和服务的供给能力还相当有限。国内节能环保产品的自主创新能力不强，研发投入较少，设计制造能力有限，品牌建设处于初级阶段，高性能、高品质、可靠性好的节能环保产品供应能力不足。节能环保服务作为新兴服务业，面临着地区保护主义、市场不公平竞争、违约失信纠纷增多等现实问题。节能环保产业必须要把提升高品质产品（或设备）的供应能力，打造更加丰富、满足不同客户群体节能环保需求的服务套餐供给作为目标，满足国内广大企业和居民不断提高的节能环保需求。

四、发展节能环保产业是政府强化资源环境监管带来的“经济效益”

节能环保产品和服务具有比较明显的“经济外部性”特征。如果离开了政府对企业节能环保的高标准、严要求，仅仅依靠企业自发需求，则市场培育和产业发展的速度必然很慢，节能环保产业的经济效益也必然很差。因此，节能环保产业的发展，必须要以政府对能源浪费行为和污染物排放行为的严格监管和严厉处罚作为前提。《规划》强调要坚决查处严重浪费能源资源、污染环境的违法行为，加大处罚力度，推进环境保护督查，落实生态环境损害责任终身追究制等，体现了政府着手建立并强化节能环保“倒逼机制”的思路，这有利于培养节能环保产业的市场预期，把政府对资源环境的监管转化为直接的经济收益，使得资源环境问题的“外部成本内部化”，打造运用市场力量推动资源节约和环境保护的“良性循环”。

五、发展节能环保产业是节能、环保、低碳“一石三鸟”的合理选择

节能环保产业由节能产业、环保产业和资源循环利用产业组成，三者既有区别，又有联系。从对象上看，节能产业侧重于能源资源的节约，环保产业侧重于环境污染的治理，资源循环利用产业侧重于系统循环的构建，采取的技术措施、治理方式等都有所不同。从效果上看，节能产业是通过提高资源利用效率，间接减少环境污染，属于环境污染的“前端防治”措施；环保产业是从排放减量化的角度直接治理环境污染，属于“末端治理”措施；资源循环产业具有节能环保的综合效果。此外，从二氧化碳减排的角度看，节能环保产业还具有减少化石能源消耗，从“源头”减少二氧化碳排放的作用。《规划》以节能、环保和资源循环利用三者同时作为对象，体现了国家兼顾前端治理、末端治理和系统优化的思路，通过综合发挥“1 1>2”的力量，达到节约能源、保护环境、降低碳排放“一石三鸟”的效果

六、发展节能环保产业是时代最前沿技术和商务模式的综合应用

科技创新是产业发展的动力与源泉。《规划》把科技创新放在重要地位，运用了相当大的篇幅对近几年节能环保领域出现的新技术进行了介绍。在技术方面，除了重要的单项节能技术以外，《规划》更加强调了系统节能、自动控制、智慧能源等节能新理念和新工具。在商务模式方面，除了推广单一环节的节能改造以外，还鼓励发展涵盖诊断、设计、融资、建设、运营等合同能源管理“一站式”服务。这些具有鲜明时代特征的新技术、新模式，为推进制造业的高端化发展和服务业的高端化发展提供了源源不断的动力，为节能环保产业进一步做大做强奠定了更加坚实的基础。

据有关行业协会和专家测算，截至2009年底，国内节能环保产业总产值达1.7万亿元，在节能服务产业协会注册的节能服务公司500多家，城镇污水垃圾运营企业1000多家。预计2010-2015年，城镇污水垃圾、烟气脱硫脱硝设施建设投资可达6000多亿元，运营服务规模将超过6000亿元。　在节能产业方面，主要方向是发展高效节能技术和装备，包括锅炉窑炉、电机及拖动设备、余热余压利用装备、节能监测技术和装备，重点示范稀土永磁无铁芯电机、基于吸收式换热的新型热电联产集中供热技术等。

同时，《规划》中亦关注高效节能产品及推动节能服务产业的发展。《规划》将推动节能服务公司为用能单位提供节能诊断、设计、融资、改造、运行等一揽子服务，并以节能效益分享方式回收投资的市场化节能服务模式。

而在环保产业方面，《规划》提出发展先进环保技术和装备，包括污水、垃圾处理，脱硫脱硝，高浓度有机废水治理等。

根据环保部政研室主任夏光的理解，就是“把所有能够通过市场的办法解决的，以节能环保为目的的产业活动都纳入到规划中”。

节能环保等新型产业正面临着前所未有的发展机遇。在我国实施的4万亿元经济刺激计划中，有2100亿元用于节能减排、发展循环经济和生态环境建设，而目前规划的一系列产业调整振兴规划，也将发展循环经济作为产业升级与结构调整的重要措施之一。

尽管我国环保产业有了一定规模，但总体而言缺少原创性开发和具有自主知识产权的技术，自主创新能力有限；同时，产业政策体系发展也很不完备。

夏光告诉本报记者，目前获批的《节能环保产业规划》属于意见性和导向性文件，而涉及具体的财政、税收、金融等方面的政策支持，目前还在研究中。“节能环保企业今后将有望获得更多的税收优惠。”

何炳光表示：“完善促进绿色经济发展的政策机制，仅仅依靠市场机制往往无法解决所有问题，要求政府制定和完善促进绿色循环经济发展的产业，财政、税收、金融、投资等方面的激励和约束性的政策，引导社会资金投向绿色经济。”

据其介绍，面向节能环保产业的财政政策制定的主要方向，是继续落实和完善已经出台的有关节能环保、资源利用、新能源发展等方面的税收优惠政策。同时要推进重点节能工程，加强政府采购中的循环再生产品的比重。

根据目前的《企业所得税条例》规定，从事节能环保企业可以得到“三免三减半”，即第一年至第三年可免交企业所得税，第四年至第六年减半征收的优惠的基础上，有关部门还在考虑是否可以将15%的所得税再减半。

而金融政策的制定方向，则是继续加大对节能环保产业的信贷支持力度，鼓励企业融资上市等。

在《节能环保产业发展规划》的具体结构上，分为节能产业，环保产业和资源的循环利用三个方面。

具体而言，在节能产业方面，一是发展高效节能技术和装备，包括锅炉窑炉、电机及拖动设备、余热余压利用装备、节能监测技术和装备，重点示范推广稀土永磁无铁芯电机、基于吸收式换热的新型热电联产集中供热技术等；二是发展高效节能产品，包括家用和商用电器、照明产品、建材产品和汽车等，重点研发和示范具有自主智能财产权的新型节能汽车及配套系统，重点推广能效等级为1、2级的高效节能产品；三是发展节能服务产业，推动节能服务公司为用能单位提供节能诊断、设计、融资、改造、运行等"一条龙"服务，以节能效益分享方式回收投资的市场化节能服务模式。

在环保产业方面，一是发展先进环保技术和装备，包括污水、垃圾处理，脱硫脱硝，高浓度有机废水治理，土壤修复，监测设备等，重点攻克膜生物反应器、反硝化除磷、湖泊蓝藻治理和污泥无害化处理技术装备等；二是发展环保产品，包括环保材料、环保药剂，重点研发和产业化示范膜材料、高性能防渗材料、脱硝催化剂、固废处理固化剂和稳定剂、持久性有机污染物替代产品等；三是发展环保服务，建立以资金融通和投入、工程设计和建设、设施运营和维护、技术咨询和人才培训等为主要内容的环保产业服务体系，加大污染治理设施特许经营实施力度。

在资源循环利用产业方面，重点发展共伴生矿产资源、大宗工业固体废物综合利用，汽车零部件及机电产品再制造，再生资源回收利用，餐厨废弃物、建筑废弃物、道路沥青和农林废弃物资源化利用，重点解决共性关键技术的示范推广。

作为“十二五”时期七大战略性新兴产业规划之一，《节能环保产业发展规划》将对节能产业，环保产业和循环利用产业提供技术，产品和服务等支持，促进绿色经济产业链的形成与发展。

早在2009年，国务院首次提出发展“战略性新兴产业”时，节能环保产业就作为战略性新兴产业之一，纳入政府高层的视野。在2010年国务院发布的《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》中，节能环保产业作为七个战略性新兴产业之首，被视为拉动经济增长的新引擎。“十二五”期间，国务院连续发布了《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》、《“十二五”节能环保产业发展规划》等多个文件，推动节能产业加快发展。经过几年的发展，节能环保产业已经从2010年时总产值2万亿元、从业人数2800万人，增长到2015年底的4.5万亿元，从业人数超过3000万人，涌现出70余家年营收入超过10亿元的龙头企业，为我国经济发展和生态文明建设发挥了重要的支撑作用。

“十三五”时期，绿色发展上升成为“五大发展理念”之一，《“十三五”节能环保产业发展规划》的发布，进一步向全社会阐明了国家加快推动绿色发展的战略意图。

国务院关于印发“十二五”节能环保产业发展规划的通知

国发〔2012〕19号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

现将《“十二五”节能环保产业发展规划》印发给你们，请认真贯彻执行。

国务院

二○一二年六月十六日

2013年8月1日，国务院办公厅正式印发《国务院关于加快发展节能环保产业的意见（国发〔2013〕30号）》（下称《意见》）。《意见》认为，资源环境制约是当前我国经济社会发展面临的突出矛盾。解决节能环保问题，是扩内需、稳增长、调结构，打造中国经济升级版的一项重要而紧迫的任务。加快发展节能环保产业，对拉动投资和消费，形成新的经济增长点，推动产业升级和发展方式转变，促进节能减排和民生改善，实现经济可持续发展和确保2020年全面建成小康社会，具有十分重要的意义。为加快发展节能环保产业，现提出以下意见......

根据《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（国发〔2010〕32号）和《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》（国发〔2011〕26号）有关要求，为推动节能环保产业快速健康发展，特制定本规划。

《节能环保产业发展规划》由国家发改委会同环保部等部门编制，于2010年11月25日经通过发改委专家论证会。

作为“十二五”时期七大战略性新兴产业规划之一，《节能环保产业发展规划》将对节能产业、环保产业和循环利用产业提供技术、产品和服务等支持，促进绿色经济产业链的形成与发展。

国务院以国发[2012]19号文件印发了《“十二五”节能环保产业发展规划》（以下简称《规划》）。《规划》的出台，对指导和推动节能环保产业加快发展必将起到十分重要的作用。记者就此采访了国家发展改革委有关方面负责人。

问：请简要介绍一下《规划》编制的背景和意义

答：为应对国际金融危机，有效拉动国内需求，培育新的经济增长点，2009年下半年，国家发展改革委会同环境保护部等有关部门着手研究我国节能环保产业的发展思路、重点领域和政策措施。2011年为落实“十二五”规划《纲要》和《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（国发[2010]32号），研究起草《规划》。加快发展节能环保产业无论在当前还是长远都具有十分重要的意义：

从国际看，在应对国际金融危机和全球气候变化的挑战中，发展绿色经济的重点是推进绿色产业的发展，而绿色产业的主力军就是节能环保产业和新能源产业。因此，绿色产业及产品将在今后国际经济、技术和贸易中展开激烈竞争。

从国内看，“十二五”期间，为实现“十二五”规划《纲要》确定的单位GDP能耗降低、主要污染物排放总量减少等约束性指标，必须不断提升我国节能环保技术装备和服务水平，为大规模节能减排、大力发展循环经济提供坚实的产业支撑，是我国转变发展方式、调整经济结构的必然选择。

从潜力看，我国节能环保产业潜力巨大，拉动经济增长前景广阔。节能服务业总产值可突破3000亿元；产业废物循环利用市场空间巨大；城镇污水垃圾、脱硫脱硝设施建设投资可超过8000亿元，环境服务总产值将达5000亿元。

《规划》先后四次书面征求国务院有关部门、有关行业协会和专家意见，收集反馈意见数百条，绝大部分已采纳或部分采纳。期间，还专门就“十二五”期间具有显著带动作用的重大关键技术调研，多次征求科技部、中科院、工程院及行业专家对相关技术的意见，力求准确把握“十二五”期间节能环保产业发展的技术方向和重点领域。就相关政策措施，与有关部门多次协调沟通，与“十二五”规划《纲要》和《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（国发[2010]32号）相衔接。

问：发展节能环保产业的指导思想、原则和发展目标是什么？

答：与普通竞争性行业不同，节能环保产业属于典型的政策法规驱动型产业，因此，《规划》提出的指导思想是，推动资源节约型、环境友好型社会建设，满足人民群众对改善生态环境的迫切需求。

基本原则是：政策机制驱动、技术创新引领、重点工程带动、市场秩序规范、服务模式创新。

主要发展目标是：产业规模快速增长、技术装备水平大幅提升、节能环保产品市场份额逐步扩大、节能环保服务得到快速发展。力争到2015年，节能环保产业总产值达4.5万亿元，增加值占国内生产总值的比重为2%左右，节能环保产业产值年均增长15%以上，培育一批具有国际竞争力的节能环保大型企业集团。

问：“十二五”节能环保产业发展重点是什么？

答：《规划》明确了“十二五”期间节能产业、资源循环利用产业和环保产业发展的重点领域。

1. 节能产业。节能技术和装备重点是高效锅炉窑炉、电机及拖动设备、余热余压利用装备、节能仪器设备；节能产品重点是高效节能家用电器与办公设备、高效照明产品、节能汽车、新型节能建材；节能服务重点是推行合同能源管理。

2. 资源循环利用产业。重点是矿产资源综合利用、固体废物综合利用、再制造、再生资源利用、餐厨废弃物资源化利用、农林废物资源化利用、水资源节约与利用。

3. 环保产业。环保技术和装备重点是先进的污水处理、垃圾处理、大气污染控制、危险废物与土壤污染治理、监测设备；环保产品重点是环保材料、环保药剂；环保服务重点是污染治理设施建设运营的市场化、社会化，完善提升融资、咨询、评价等服务体系。

此外，《规划》还以专栏的形式，提出了“十二五”期间重点领域的关键技术。

问：《规划》提出了哪些重点工程？

答：围绕重点领域确定的工作方向，《规划》提出了重大节能技术与装备产业化工程、半导体照明产业化及应用工程、“城市矿产”示范工程、再制造产业化工程、产业废物资源化利用工程、重大环保技术装备及产品产业化示范工程、海水淡化产业基地建设工程、节能环保服务业培育工程等八大工程，以重点工程为依托。

问：《规划》提出了哪些政策措施？

答：《规划》提出了七个方面的政策措施。一是完善价格、收费和土地政策，如研究制定鼓励余热余压发电的价格政策，对能源消耗超过限额标准的实行惩罚性电价，研究制定燃煤电厂脱硝电价政策，完善污水垃圾收费制度，优先保障环保设施用地等。二是加大财税政策支持力度，安排中央财政节能减排和循环经济专项资金支持节能减排重点工程和节能环保产业发展重点工程，完善节能、节水、环保、综合利用税收优惠政策，选择成熟的税目开征环境保护税等。三是拓宽投融资渠道，探索收费权质押贷款，支持节能环保企业发行债券、短期融资券等，支持节能环保企业上市融资，设立产业投资基金等。四是完善进出口政策，通过完善出口卖方信贷和买方信贷政策，鼓励节能环保装备产品出口，对外援助优先安排环境基础设施建设等节能环保项目，建立进口再生资源加工区，对用于制造大型节能环保设备确有必要进口的关键零部件及原材料研究免征进口关税和进口增值税等。五是强化技术支撑，发布节能环保产业技术目录，设立国家工程研究中心、国家工程实验室等，组建节能环保产业技术创新平台，支持关键技术研究。六是完善法规标准，建立健全节能环保法律法规体系，逐步提高重点用能产品能效标准，完善污染物排放标准体系，充分发挥标准对产业发展催生促进作用。七是强化监督管理，严格执法、落实责任、整顿和规范市场秩序、促进公平竞争，为节能环保产业发展创造良好的市场环境。

问：《规划》如何组织实施？

答：《规划》指出，确保《规划》顺利实施。各地区要按照《规划》确定的目标、任务和政策措施，结合当地实际抓紧制定具体落实方案，确保取得实效。国家发展改革委将会同环境保护部进一步细化任务分工，确保各项工作任务的分解落实；同时，将加强对《规划》实施的跟踪分析和监督检查。