国土资源部《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》(国土资发[2009]27 号)

● 土地利用总体规划修编中，除划定基本农田保护区外，还要设立基本农田整备区，加大区内土地整治的资金投入，引导建设用地等其他地类逐步退出，将零星分散的基本农田集中布局，形成连片的、高标准粮棉油生产基地。

● 对需要流转的农用地，要尽快完成集体土地所有权确权登记工作，并与土地承包经营权流转做好登记发证衔接；对需要流转的集体建设用地，要重点开展集体所有权和使用权确权登记，特别要开展集体经营性用地的认定和确权，为集体建设用地流转提供条件 。

● 在全国范围内启动“万村整治”示范工程建设，以村为单位，按照“农民自愿、权属清晰、改善民生、因地制宜、循序渐进”的总要求，开展土地整治活动，实行“全域规划、全域设计、全域整治”。部重点抓好1000个国家级示范点，各省(区、市)开展9000个省级整治示范工程建设 。

● 各地在集体建设用地出让转让等流转活动中，要按照“初次分配基于产权、二次分配政府参与”的原则，出台和试行集体建设用地有偿使用收益分配办法。国土资源部将研究建立集体建设用地有偿使用有关税费征缴和分配办法，保障集体土地所有权人和使用权人在集体建设用地有偿使用和流转等活动中的土地权益 。

● 各市、县国土资源管理部门要在省级下达的农村建设用地指标中，单列宅基地指标，保障农村居民住宅建设用地 。

● 凡未使用建筑材料硬化地面或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续，由市、县政府审批，报省级国土资源管理部门备案，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标。

为切实保证《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（中发〔2009〕1号）的贯彻落实，日前出台的《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（以下简称《意见》）强调，要为农业稳定发展、农民持续增收、城乡统筹发展提供优质服务，同时坚持严格规范管理，依法依规办理农业和农村各类用地手续。

《意见》要求，切实保护耕地，为农业稳定发展奠定物质基础。一要严格政府耕地保护目标考核和审计，落实耕地保护责任。各地要将《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》（下称《纲要》）确立的耕地保护目标和任务层层分解落实，作为政府耕地保护责任目标考核的主要内容。国土资源管理部门要协同审计、监察等部门，尽快建立耕地和基本农田保护的领导干部离任审计制度。二要稳定基本农田数量和质量，实行永久保护。各地要结合土地利用总体规划修编，调整好基本农田布局，对规划确定的基本农田落实到地块和农户，采取特殊保护措施，实行永久保护。三要积极探索建立基本农田经济补偿机制，调动各方保地养地种粮的积极性。国土资源部将及时总结各地经验，配合财政部门尽快开展基本农田保护补偿机制试点，研究和建立约束和激励并行的基本农田保护新机制。

《意见》强调，加快土地确权登记，全面建设与健全严格规范的农村土地制度要求相适应的土地产权制度。一是明晰农村土地产权，依法确定集体土地所有权主体。集体土地所有权登记要根据法律规定，加快明确农民集体土地的主体。以此为前提，推进集体土地的登记发证。二是按照急需优先原则，加快推进农村土地确权登记发证工作。对需要流转的农用地，要尽快完成集体土地所有权确权登记工作，并与土地承包经营权流转做好登记发证衔接，确保承包地流转前后的集体所有性质不改变、土地用途不改变、农民土地承包权益不受损害。三是依据土地确权登记成果，保障农村集体土地在征收和流转中的权益。征收集体所有土地办理征地手续时，必须依据集体土地所有权确权登记资料和证书，对农民进行补偿。没有经过土地确权登记发证、所有权主体不清或使用者不明的集体土地使用权不允许有偿使用和流转，不得进入市场交易。

《意见》强调，规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场。一是明确土地市场准入条件，规范集体建设用地使用权流转。在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。国土资源部将下发农村集体建设用地使出让和转让办法。二是完善土地资源配置机制，构建城乡统一建设用地市场。各地要充分依托已有的国有土地市场，加快城乡统一的土地市场建设，促进集体建设用地进场交易，规范流转。三是制定集体土地收益分配办法，增加农民财产性收入。各地在集体建设用地出让转让等流转活动中，要按照“初次分配基于产权，二次分配政府参与”的原则，总结集体建设用地流转试点经验，出台和试行集体建设用地有偿使用收益的分配办法。国土资源部将积极与相关部门沟通，研究建立集体建设用地有偿使用有关税费征缴和分配办法。

《意见》强调，严格宅基地管理，依法保障宅基地用益物权，促进节约集约利用农村土地。一是科学规划宅基地，促进新农村建设合理布局。按照统筹城乡建设用地和控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的总要求，严格划定农村居民点扩展边界，合理确定宅基地数量、布局和用地规模，创造条件，编制好村级土地利用规划，引导农民住宅相对集中建设，促进自然村落适度撤并。二是抓紧修订现有宅基地使用标准，促进土地集约利用。各地要遵循工业化、城镇化进程中的客观规律，按照节约集约用地原则，根据城乡不同的地域特点，区分不同住宅类型，抓紧修订现有的宅基地面积标准，建立和完善农村人均用地标准，控制宅基地和村庄建设用地规模。三是强化自我约束，探索宅基地节约集约利用新机制。各地要积极探索在集体经济组织内建立宅基地有偿使用制度，强化内部约束机制，促进宅基地公平分配，提高宅基地利用率。引导集体经济组织在充分尊重农民意愿的前提下，用经济手段调节宅基地的分配使用，规范农村宅基地特别是闲置宅基地的合理利用，促进解决现有宅基地集约利用和超标问题。四是改革完善宅基地审批制度，简化审批手续。各地要适应农民住宅建设的特点，按照严格管理、公开高效、便民利民的原则，改革宅基地审批办法。村民住宅建设利用未利用地的，经村、乡（镇）逐级审核，批量报县（市）政府批准；涉及占用农用地的（基本农田除外），由各县（市）按当年总量，每年分若干批次向上级人民政府申请办理农用地转用手续，由省（区、市）或设区的市、自治州政府批准。

《意见》强调，各级国土资源管理部门在为农业、农村、农民提供优质服务的同时，坚持严格规范管理。深化农村土地管理制度改革，探索用地管理新机制，依法依规办理农业和农村各类用地手续。凡涉及对有关用地政策要作重大调整的事项，应做好全面的评估论证，及时向上级国土资源管理部门报告。上级国土资源管理部门应根据法定权限提出明确意见，或继续试行或中止执行。对农村土地利用状况实施有效监管，发挥基层国土所的管理作用，加强动态巡查。加大对违法用地的查处力度，落实问责制，切实保护耕地，维护农民权益，促进农业稳定发展、农民持续增收和城乡统筹发展。

土地是最重要的生产要素之一 。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出建立城乡统一的建设用地市场，明确了深化农村土地制度改革的方向、重点和要求，对于全面建立土地有偿使用制度、构建现代市场体系、发挥市场在资源配置中的决定性作用；对于缓解城乡建设用地供需矛盾、优化城乡建设用地格局、提高城乡建设用地利用水平、促进政府职能和发展方式转变；对于切实维护农民土地权益、促进城乡统筹发展、保持社会和谐稳定，都将产生广泛而深远的影响。学习理解中央关于建立城乡统一的建设用地市场的精神，概括起来主要有三个方面。

集体建设用地权能是基础

《决定》的一个亮点，就是进一步扩大了土地的权能，不仅允许土地承包经营权抵押、担保，而且赋予了农村集体经营性建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能。《决定》提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，“完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”这为建立城乡统一的建设用地市场提供了制度保障。

（一）完善农村集体经营性建设用地权能是治本之策

现代市场经济是统一开放、公平竞争的经济，要求各类要素平等交易，农村集体经营性建设用地作为重要的生产要素也不例外。长期以来，农村集体土地所有权与国有土地所有权地位不对等、集体建设用地产权不明晰、权能不完整、实现方式单一等问题已经成为统筹城乡发展的制度性障碍。法律规定，农村集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设，农村集体建设用地不能单独设立抵押。除农村集体和村民用于兴办乡镇企业、村民建设住宅和乡 （镇）村公共设施和公益事业外，其他任何建设不能直接使用集体土地，都要通过征收程序将集体土地变为国有建设用地。法律限制过多，导致农村集体建设用地财产权利实现渠道受阻，制约了农村集体建设用地市场建设，农民土地权益受到损害。多年来特别是党的十七届三中全会以来，一些地方积极开展集体建设用地和宅基地改革探索，取得了重要进展，广东、安徽、湖北等省先后出台了全省性的规范集体建设用地流转的规定，为完善农村集体建设用地权能奠定了实践基础。

（二）坚持同等入市、同权同价

为解决上述突出问题，《决定》在深入总结国内外经验的基础上提出，农村集体经营性建设用地实行同等入市、同权同价。同等入市意味着农村集体经营性建设用地可以与国有建设用地以平等的地位进入市场，可以在更多的市场主体间、在更宽的范围内、在更广的用途中进行市场交易，为完善农村集体经营性建设用地权能指明了方向；同权同价意味着农村集体经营性建设用地享有与国有建设用地相同的权能，在一级市场中可以出让、租赁、入股，在二级市场中可以租赁、转让、抵押等，为完善农村集体经营性建设用地权能提供了具体明确的政策依据。这必将为深化农村土地制度改革注入强大动力，进而开启农村土地制度改革的破冰之旅。

（三）严格用途管制和用地规划管理

《决定》强调，农村集体经营性建设用地入市要以严格用途管制、符合用地规划为前提。建设用地具有较强的不可逆性，实现土地资源的优化配置，既要发挥看不见的手的作用，也要发挥看得见的手的作用。要坚持两手抓，两手都要硬。实行用途管制是世界大多数国家的通行做法，这是确保土地利用经济效益、社会效益、生态效益相统一的根本途径，是统筹经济发展与耕地保护的重要举措。无论是国有建设用地还是农村集体经营性建设用地都要遵守用途管制和用地规划。

集体建设用地改革是关键

征地制度既是国有建设用地市场建设的基本制度，也关系到农村集体经营性建设用地市场发展的空间，更关系到农民的切身利益。为了贯彻落实党的十八大报告提出的要求，切实解决征地中存在的突出问题，在总结征地制度改革经验的基础上，《决定》指出了深化征地制度改革的方向和重点任务，就是缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制

（一）解决征地问题的根本出路在于深化改革

多年来，土地征收制度在保障我国工业化、城镇化对建设用地的需求方面作出了历史性贡献。但在实践中，现行征地制度暴露出一系列突出问题。随着征地规模和被征地农民数量的逐年增加，引发的社会矛盾也逐年增多，导致涉及征地的信访居高不下，群体性事件时有发生，社会风险加剧。这既与现行法律法规执行不到位有关，也与征地范围过宽、征地补偿标准偏低、安置方式单一、社会保障不足、有效的纠纷调处和裁决机制缺乏有关。征地引发的问题，核心是利益，根子在制度，出路在改革。按照党的十七届三中全会深化征地制度改革的要求，各省（区、市）制订公布并实行征地统一年产值标准和区片综合地价，较大幅度提高被征地农民的补偿标准并建立定期调整机制；一些地方积极开展征地制度改革试点，探索缩小征地范围和留地安置等让被征地农民分享增值收益的多种方式，为改革征地制度奠定了基础。

（二）缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制

这与党的十七届三中全会关于深化征地制度改革的要求是一脉相承的。缩小征地范围，就是按照《中华人民共和国宪法》规定的精神，将征地界定在公共利益范围内，逐步减少强制征地数量，从源头上减少征地纠纷的产生，同时也为建立农村集体经营性建设用地市场留出充足空间。规范征地程序，就是通过改革完善征地审批、实施、补偿、安置、争议调处裁决等程序，强化被征地农民的知情权、参与权、收益权、申诉权、监督权，进一步规范和约束政府的征地行为，防止地方政府滥用征地权。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，就是从就业、住房、社会保障等多个方面采取综合措施维护被征地农民权益，使被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障，确保社会和谐稳定。

（三）建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益

这体现了党的十八大报告关于提高被征地农民在土地增值收益中所占比例的要求，意味着被征地农民集体和个人除了得到土地合理补偿外，还能通过一定方式分享一定比例的增值收益，并且所获得的增值收益要向个人倾斜。这不仅是重大的理论创新，也是维护被征地农民利益的强有力举措，必将进一步深化征地制度改革，为切实解决征地突出矛盾、促进社会和谐稳定奠定制度基础。同时，建立土地增值收益分配机制，要求我们将深化征地制度改革与建立农村集体经营性建设用地市场统筹考虑，同步研究、系统设计、协调推进，平衡好相关各方的利益关系，确保改革平稳推进。

集体建设用地统一是方向

改革开放以来，我国城镇国有建设用地市场建设从无到有、从小到大、从无序到规范，取得了明显成效，但农村集体建设用地市场发展不平衡、不规范的问题十分突出，城乡建设用地市场呈现明显的二元特点。《决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场，为今后土地制度改革指明了方向。建立城乡统一的建设用地市场是一项长期艰巨的任务，需要深入研究、系统设计，区分轻重缓急，分步实施、配套推进，不断把改革引向深入。基本要求是统筹城镇建设用地与农村集体建设用地和宅基地，统筹增量建设用地与存量建设用地，实行统一规划，遵循统一规则，建设统一平台，强化统一管理，形成统一、开放、竞争、有序的建设用地市场体系。

（一）规范农村集体经营性建设用地流转

随着社会主义市场经济的发展，农村集体建设用地和宅基地有了较大增值空间，自发隐形无序流转十分普遍，城乡结合部尤为突出。由于这种流转不符合法律规定，缺少有效监管措施和办法，存在巨大法律风险，一旦发生纠纷，集体建设用地和宅基地所有者、使用者的权益都难以得到有效保护。要借鉴国有建设用地管理的经验，加快建立农村集体经营性建设用地流转制度，并将农村集体经营性建设用地交易纳入已有国有建设用地市场等交易平台，促进公开公平公正和规范交易。大力培育和发展城乡统一建设用地市场信息、交易代理、市场咨询、地价评估、土地登记代理、纠纷仲裁等服务机构。

（二）切实维护农民宅基地用益物权

《决定》提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”当前农村宅基地问题十分突出，一是农村宅基地取得困难，违法点多面广，治理难度大；二是退出机制不健全，既造成宅基地闲置，也影响农民财产权益的实现，在一定程度上阻碍了农民顺利进城落户。这既有管理不到位的因素，也有制度和政策不适应的问题。维护农民宅基地用益物权，推动农民增加财产性收入，必须改革完善宅基地制度，在确保农民住有所居前提下，赋予农民宅基地更完整的权能，并积极创造条件，将其逐步纳入城乡统一的建设用地市场。

（三）进一步扩大市场配置国有土地的范围

《决定》指出，“减少非公益性用地划拨”，“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。就是要让市场在国有建设用地配置中发挥更大作用。虽然国有土地有偿使用推行多年，但重点是在新增建设用地，大量存量建设用地属于划拨用地，划拨用地比例依然偏高，存量划拨用地的盘活还存在政策障碍，二级市场的作用尚未充分发挥。同时，在新增建设用地中经营性基础设施用地等尚未纳入有偿使用范畴。从未来发展趋势看，新增建设用地增长将受到严格制约，存量建设用地的盘活将成为建设用地供给主要来源。因此，在进一步扩大国有建设用地市场配置新增建设用地范围的同时，必须大力发展和规范完善租赁、转让、抵押二级市场，鼓励支持盘活存量建设用地，为建设资源节约型社会、促进经济结构调整和发展方式转变作出积极贡献。

（四）建立建设用地合理比价调节机制

《决定》要求：“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。”价格是实现土地资源优化配置的重要手段。多年来，居住用地价格过高、工业用地价格过低，导致资源利用效率降低、产业结构失衡，影响民生事业和经济持续健康发展。对这个问题，各级政府要引起高度重视，切实加强土地供需调节，加快构建居住用地和工业用地合理比价调节机制，促进地价合理回归和土地市场健康发展。

（五）系统安排建立城乡统一建设用地市场的配套措施

建立城乡统一建设用地市场涉及重大利益格局调整，事关全局、意义重大、政策性强，是一项极为复杂的系统工程。必须切实加强领导，坚持培育扶持和严格管控相结合，从法制建设、用途管制、确权登记、市场管控、共同责任等方面整体设计、配套推进。

1.加快推进相关法律法规修改和制度建设。这是建立城乡统一建设用地市场的首要任务。要在深入研究重大问题和系统总结各地改革实践经验的基础上，抓紧修改《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规。同时，加快推进建立统一建设用地市场的相关制度建设。抓紧研究出台农村集体经营性建设用地流转条例、农村集体土地征收补偿安置条例。改革完善土地税制，合理调节农村集体建设用地流转收益，促进城乡建设用地市场繁荣发展。

2.全面落实用途管制要求。这是建立城乡统一建设用地市场的重要前提。以第二次全国土地调查和年度土地利用变更调查数据为基础，以土地利用总体规划为依托，综合各类相关规划，加快建立完善国土空间规划体系，明确城乡生产、生活和生态功能区范围，充分考虑新农村建设、现代农业发展和农村二、三产业发展对建设用地的合理需求，为建立城乡统一的建设用地市场提供用途管制和规划安排。

3.扎实做好城乡建设用地确权登记发证工作。这是建立城乡统一建设用地市场的重要基础。加强农村地籍调查，尽快完成农村集体建设用地、宅基地和城镇国有建设用地的确权登记发证工作。加快建立城乡建设用地统一登记信息查询系统。抓紧研究制定不动产统一登记条例。

4.严格对城乡统一建设用地市场的管控。这是建立城乡统一建设用地市场的重要保障。深化农地转用计划和审批管理制度改革。建立健全农村集体建设用地节约集约标准体系。加强城乡建设用地供应和利用的统计监测和形势分析。切实发挥土地储备对建设用地市场的调控功能。对现有违法违规城乡建设用地开展全面清查并研究制定处理政策。加强新形势下对城乡建设用地违法违规行为的执法监察。加强基层国土资源管理机构和能力建设。

5.协力构建共同责任机制。这是建立城乡建设用地市场的重要措施。充分发挥方方面面的积极性、主动性和创造性，形成推进合力。必须坚持党的领导，人大、政府、政协等各负其责；必须加强部门联动、政策协调，健全统筹协调推进改革的工作机制，统筹规划和协调重大改革；必须充分相信群众、依靠群众，切实发挥农村集体经济组织的主体作用，增强其履行农村集体土地所有者职责和维护农民土地权益的能力。2100433B

主要包括：乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。

集体建设用地所有权归集体所有，农民享有使用权，使用期限无规定。

宪法第十条之规定，自留地、自留山属集体所有。

《中华人民共和国土地管理法》相关规定：“城市市区的土地属于国家所有。 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。”

农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请。村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请。

2013年11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）发布 。《决定》指出要建立城乡统一的建设用地市场。

建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

集体建设用地的流转形式主要包括以下几种: (1)农村集体经济组织直接转让、出租土地使用权; (2)农村房屋产权人转让、出租房产时,连带转让、出租土地使用权; (3)乡村企业的兼并、改制过程中涉及集体土地转让、出租; (4)农村集体经济组织以土地使用权作价入股、联营等形式新办企业; (5)村集体经济组织以土使用权合作的方式开发项目; (6)经征用、补办为国有土地并输转让、出租; (7)由于企业破产清算或债权债务因素,经司法裁定发生流转。推行集体建设用地流转,有利于农村经济改革的深化,有利于农村土地法律制度的完善。

“集体建设用地是指乡（镇）村建设用地，乡（镇）村建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。主要包括：乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。集体建设用地流转，简单的说，就是农村集体经营性建设用地可以在市场上像商品一样买卖，但不能用于商品房开发。”北京在明首席杨在明说。

第一条　为加强农村集体建设用地管理，规范农村集体建设用地使用权流转程序，保障农村集体建设用地所有者和使用者的合法权益，促进土地资源优化配置和高效集约利用，根据《中华人民共和国土地管理法》、省政府《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》等有关法律、法规和政策规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条　本市行政区域内农村集体建设用地使用权的流转，以及对农村集体建设用地使用权流转实施管理，适用本办法。

第三条　本办法所称农村集体建设用地，是指农村集体土地中已依法办理转用手续的非农业建设用地。

本办法所称农村集体建设用地使用权流转，是指农村集体建设用地使用权依照法定程序，通过有偿、有限期的出让、转让(含以土地使用权作价出资、入股、联营和交换、赠与、兼并等，下同)、出租、抵押等方式发生转移的行为。

第四条　农村集体建设用地使用权流转分首次流转和再次流转。首次流转是指农村集体土地所有者(农村集体经济组织)将农村集体建设用地土地使用权从土地所有权中分离出来，在一定年限内，出让、出租给他人使用，由土地使用者向土地所有者支付农村集体建设用地有偿使用费、租金，或者以农村集体建设用地使用权出资入股、联营取得股利或收益的行为;再次流转是指依法有偿取得农村集体建设用地使用权的单位或个人，在土地使用年限内，将土地使用权再行转让、出租、抵押的行为。

第五条　农村集体建设用地使用权流转后，土地所有权仍归农村集体经济组织所有。

依法流转的农村集体建设用地使用权享有与城镇国有土地使用权同等的权益。

第六条　农村集体建设用地使用权流转实行企业向工业园区集中、农民住宅向城镇村中心集中的原则，实行集约用地、统一规划、统一开发、统一供地、统一管理。

第七条　农村集体建设用地使用权流转应当符合土地利用总体规划、土地利用年度计划以及城市、镇村建设规划，遵循自愿、公开、公平、等价有偿的原则，并符合合理利用土地，保护耕地，有利于生产、生活和保护生态环境的土地使用原则。

禁止以农村集体建设用地使用权流转的名义圈占农村集体土地。

第八条　农村集体建设用地使用权流转必须服从国家为公共利益需要的土地征用，经国家、省、市批准的能源、交通、水利等基础设施建设及其他社会公益设施建设需要征用集体土地的，任何单位和个人不得以农村集体建设用地使用权流转为由予以干扰或阻碍。

第九条　市土地行政主管部门根据土地所有权与使用权相分离、国有土地和集体土地两种产权市场统一管理的原则，负责对农村集体建设用地使用权的流转进行管理和监督检查。

第二章　农村集体建设用地转用

第十条　农村集体建设用地转用，是指农村集体土地所有者向市土地行政主管部门提出农地转用或开发未利用地申请，经有批准权的人民政府批准，将集体农用地或未利用地转为农村集体建设用地，并由市人民政府确认为农村集体建设用地的行为。

农地转用手续，依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定办理。

第十一条　农村集体建设用地转用必须符合土地利用总体规划和土地利用年度计划，在城镇规划区范围内的，还必须符合城市、镇村建设规划。

第十二条　有下列情况之一的，在土地利用总体规划确定的城市和镇(含火炬开发区，下同)、村建设用地范围内，经依法批准可以办理农村集体建设用地转用手续：

(一)镇、村等集体经济组织兴办工业园区;

(二)镇、村等集体经济组织兴办集体企业;

(三)镇、村等集体经济组织进行公共设施和公益事业建设;

(四)农村村民宅基地;

(五)因征用农村集体经济组织的耕地，为解决农村集体经济组织和村民的生产、生活需要划留的用地;

(六)法律、法规、政策规定的其他情形。

属于市政府已预征预控或经市政府批准由各镇政府预征预控的集体农用地和未利用地，不得转为农村集体建设用地。

第十三条　严格控制占用耕地作农村集体建设用地，禁止占用基本农田作农村集体建设用地。

第十四条　农村集体建设用地转用前，应当先确定集体土地所有权。

集体土地所有权，在本市农村集体土地所有权登记发证工作开始前，按市土地行政主管部门土地调查核定的权属界线确定;在农村集体土地所有权登记发证工作完成后，按土地所有权证确定。

农村集体土地所有权的确定，由土地所在的农村集体经济组织申请，经镇政府(包括火炬区管委会，下同)加具意见，市土地行政主管部门审核后，报市人民政府确认。

第十五条　因征用耕地需要将集体农用地和未利用地转为农村集体建设用地的，由有审批权限的人民政府按农地转用计划在批准征地时一并审批。

因本办法第十二条第一款情形(但第五项除外)需将集体农用地和未利用地转为农村集体建设用地的，由市人民政府按农地转用计划指标审批。

在已依法批准转为农村集体建设用地的范围内，具体建设项目用地由市人民政府审批，并颁发《农村集体建设用地批准书》。

第十六条　经批准将集体农用地转为农村集体建设用地的，农村集体经济组织应按规定交纳相关税费;属于将耕地转为建设用地的，应按照“占多少、垦多少”的原则，由该农村集体经济组织负责开垦与所占用耕地的数量与质量相当的耕地，没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应当缴纳耕地开垦费。耕地开垦费应专款用于开垦新的耕地。

第十七条　集体农用地转为农村集体建设用地涉及土地承包经营权调整的，按如下办法处理：

(一)有预留的、新开垦的或其他承包者退出承包的农用地可供调换的，经农村集体经济组织与土地承包经营者协商一致，按等质等量的原则调换承包地，保留土地承包经营权。因此造成承包经营者损失的，给予适当补偿。

(二)无预留的、新开垦的或其他承包者退出承包的农用地可供调换，或虽有农用地但农村集体经济组织与土地承包经营者无法就调换承包土地达成一致意见的，参照国有土地征用的补偿规定，对土地承包经营者作青苗及地上建筑物、附着物补偿，终止农地承包经营权。因此造成承包经营者损失的，给予适当补偿。

第三章　农村集体建设用地使用权流转

第十八条　农村集体建设用地使用权符合下列条件的，可以出让、转让、出租和抵押：

(一)经依法批准转用或取得的用地;

(二)符合土地利用总体规划和城市、镇村建设规划;

(三)依法办理土地登记或领取土地权属证书;

(四)界址清楚，没有权属纠纷。

第十九条　下列农村集体建设用地使用权不得再次流转：

(一)未按首次流转合同的约定开发的农村集体建设用地;

(二)土地使用权属不清或存在争议的;

(三)转让已设立抵押担保物权的农村集体建设用地，抵押人未通知抵押权人和未告知受让人的;

(四)已被依法查封、冻结的;

(五)超过土地使用权使用年限的;

(六)无建筑物的宅基地;

(七)法律、法规规定的其他情形。

第二十条　农村集体建设用地使用权首次流转的程序：

(一)农村集体经济组织持土地所有权证等资料，向所在镇国土资源分支机构提出申请;

(二)经镇国土资源分支机构和镇人民政府提出初审意见后，报市土地行政主管部门审定，符合条件的发给流转批准书;

(三)农村集体经济组织取得流转批准书后，按有关规定确定土地使用者，签订流转合同;

(四)流转双方按流转合同约定缴纳土地流转有关费用后，持流转批准书、流转合同、地上建筑物合法证明等文件于签订流转合同之日起30日内，到市土地行政主管部门申请办理土地登记手续，确认建设用地使用权，领取土地使用证。

第二十一条　农村集体建设用地使用权再次流转的程序：

(一)依法取得农村集体建设用地使用权的土地使用者，按有关规定转移土地使用权，签订再次流转合同;

(二)流转双方按再次流转合同约定缴纳土地流转有关费用后，持土地使用证、首次流转合同及流转批准书、再次流转合同、地上建筑物证明等文件，于签订再次流转合同之日起30日内到市土地行政主管部门申请办理土地使用权变更登记或出租、抵押登记。

第二十二条　本办法实施前已依法取得的农村集体建设用地使用权的流转程序：

(一)土地使用者持农村集体经济组织同意书、集体土地使用证(或土地权属证明文件)等资料，向所在镇国土资源分支机构提出申请;

(二)经镇国土资源分支机构和镇人民政府提出初审意见后，上报市土地行政主管部门审定，符合条件的发给流转批准书;

(三)土地使用者按有关规定转移土地使用权，签订再次流转合同;

(四)流转双方按再次流转合同约定缴纳土地流转有关费用后，持流转批准书、再次流转合同、集体土地使用证、地上建筑物证明等文件，于签订再次流转合同之日起30日内到市土地行政主管部门申请办理土地使用权变更登记或出租、抵押登记。

第二十三条　农村集体建设用地使用权转让的，首次流转合同载明的权利义务随之转移。

“要把产权和建设用地分开来看，权是权，物是物。现在的情况，集体建设用地和宅基地使用权就是分开的，这是没有问题的。宅基地使用权就是不能流转，这是没有问题的，这个法律制度本身没有错。但是，这并不意味着宅基地和集体建设用地不能入市、不能流转。集体建设用地的使用权和宅基地的使用权要进入市场，就必须要在产权上实现集体建设用地使用权升级，升级为出让土地使用权。国有土地调整的就是国有土地出让使用权。将来在法律上也应设立一种集体建设用地土地出让使用权，所有权是集体自己的，但是使用权不是自己的。在所有权问题上，中央明确提出了要坚持集体所有权不变，这是改革的底限，意味着可以入市，但不要去调整所有权。今后要改革试点的话，明确了可以搞的，意味着将来集体建设用地会出现集体土地的出让权和收益权。从产权改革的角度来说，所有权可以不一样，但是使用权上应并轨。”杨在明说

农村集体建设用地法律和政策

国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知

国办发〔2007〕71号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

近年来，党中央、国务院连续下发严格土地管理、加强土地调控的政策文件，有力地促进了各地区、各部门贯彻落实科学发展观，坚决执行宏观调控政策。但是，一些地方仍存在违反农村集体建设用地管理的法律和政策规定，将农用地转为建设用地，非法批准建设用地等问题，并且有蔓延上升之势。为严格执行有关农村集体建设用地法律和政策，坚决遏制并依法纠正乱占农用地进行非农业建设，经国务院同意，现就有关问题通知如下：

一、严格执行土地用途管制制度

土地利用涉及全民族的根本利益，必须服从国家的统一管理。我国人多地少，为保证经济社会可持续发展，必须实行最严格的土地管理制度。土地用途管制制度是最严格土地管理制度的核心。但是，一些地方在土地利用中没有严格执行土地用途管制制度，未经依法批准，擅自将农用地转为建设用地。《中华人民共和国土地管理法》规定：“国家实行土地用途管制制度”，“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。违反土地利用总体规划和不依法经过批准改变土地用途都是违法行为。任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。地方各级人民政府既要加强土地征收或征用管理，更要重点加强土地用途管制。

二、严格规范使用农民集体所有土地进行建设

当前一些地方在使用农民集体所有土地进行建设的过程中，擅自扩大农民集体所有土地的使用范围，违法提供建设用地的问题比较严重。《中华人民共和国土地管理法》规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设可以使用农民集体所有土地。对这三类用地的范围，法律和政策都有准确界定，必须严格执行。按照《中华人民共和国乡镇企业法》规定，乡镇企业必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的企业。要严禁以兴办“乡镇企业”、“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”为名，非法占用（租用）农民集体所有土地进行非农业建设。

按照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，任何建设需要将农用地和未利用地转为建设用地的，都必须依法经过批准。兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、村民建住宅需要使用本集体经济组织农民集体所有土地的，必须符合乡（镇）土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划（以下简称乡（镇）、村规划），纳入土地利用年度计划，并依法办理规划建设许可及农用地转用和建设项目用地审批手续。农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地，兴办企业或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业的，必须符合土地利用总体规划和乡（镇）、村规划，并纳入建设用地年度计划管理；涉及占用农用地的，必须先依法办理农用地转用审批手续，用地规模必须符合有关企业用地标准。

农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

其他任何单位和个人进行非农业建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。不符合土地利用总体规划和乡（镇）、村规划，没有土地利用年度计划指标的，不得批准用地。任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，要依法追究刑事责任。

三、严格控制农村集体建设用地规模

一些地方借农民集体所有建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩等名义，擅自扩大建设用地的规模。地方各级人民政府要依据土地利用总体规划和乡（镇）、村规划，对农村集体建设用地实行总量控制。严禁以各种名义，擅自扩大农村集体建设用地规模，以及通过“村改居”等方式，非法将农民集体所有土地转为国有土地。

严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业发生破产、兼并等情形时，所涉及的农民集体所有建设用地使用权方可依法转移。其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。

依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》，土地整理新增耕地面积只能折抵用于建设占用耕地的补偿，不得折抵为建设用地指标，扩大建设用地规模。城乡建设用地增减挂钩试点，必须严格控制在国家已经批准的试点范围内。试点必须符合土地利用总体规划、城市规划和乡（镇）、村规划，必须确保城乡建设用地总量不增加，农用地和耕地面积不减少。不得以试点为名违背农民意愿大拆大建、强制搬迁，侵害农民权益。

四、严格禁止和严肃查处“以租代征”转用农用地的违法违规行为

近年来，一些地方出现了违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，通过出租（承租）、承包等“以租代征”方式非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设的行为。对此，必须严格禁止，并予以严肃查处。国土资源管理部门要对“以租代征”的违法违规问题进行全面清查，并严格依法依纪处理。严肃追究瞒案不报、压案不查的责任。严肃处理以罚代法、处罚不到位的行为。国家机关工作人员批准“以租代征”占地建设的，要追究其非法批地的法律责任，涉嫌犯罪的要及时移送司法机关依法处理；应给予政纪处分的，依据《行政机关公务员处分条例》等规定办理。单位和个人擅自通过“以租代征”占地建设的，要追究其非法占地的法律责任，涉嫌犯罪的要及时移送司法机关依法处理。对纠正、整改土地违法违规行为不力的地区和土地违法违规行为大量发生、造成严重后果的地区，实行问责制，由国家土地总督察责令限期整改，限期整改期间暂停该地区农用地转用和土地征收审批。

五、严格土地执法监管

国土资源部要会同发展改革、监察、农业、建设等部门，依据土地管理的法律法规和有关规定，严格土地执法监管，坚决制止乱占农用地进行非农业建设的违法违规行为。各有关部门要依据本部门职责，切实加强监管，形成执法合力。对未取得合法用地手续的建设项目，发展改革部门不得办理项目审批、核准手续，规划部门不得办理建设规划许可，建设部门不得发放施工许可证，电力和市政公用企业不得通电、通水、通气，国土资源管理部门不得受理土地登记申请，房产部门不得办理房屋所有权登记手续，金融机构不得发放贷款。未依法办理农用地转用审批手续占用农用地设立企业的，工商部门不得登记。同时，国土资源部要会同有关部门，根据农村经济社会发展变化的新情况，深入研究在依照土地利用总体规划、加强用途管制的前提下，完善对乡镇企业、农民住宅等农村集体建设用地管理和流转的政策措施。

地方各级人民政府及其国土资源管理部门要采用通俗易懂的方式，广泛深入地开展土地管理法律法规特别是农村集体建设用地管理法律法规的宣传教育和培训，使乡（镇）村干部、农民和城镇居民、企业法人真正知晓并且自觉遵守土地管理法律法规的规定。

各地区、各部门特别是主要领导干部，要充分认识制止乱占农用地进行非农业建设的重要性和紧迫性，增强责任感和紧迫感，把思想统一到贯彻落实科学发展观和中央宏观调控政策的要求上来，从实际出发，加强领导，制订有力措施，认真清理查处农民集体所有土地使用中的违法违规问题，严格控制建设用地供应总量，建立严格的管理制度和长效机制，坚决刹住乱占滥用农用地之风。

各省、自治区、直辖市人民政府和国务院各有关部门要于2008年3月底前，将贯彻执行本通知的情况，向国务院专题报告。

国务院办公厅

农村集体建设用地国土资源部

二○○七年十二月三十日

国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见

为农业农村农民提供优质服务

土地利用总体规划修编中，除划定基本农田保护区外，还要设立基本农田整备区，加大区内土地整治的资金投入，引导建设用地等其他地类逐步退出，将零星分散的基本农田集中布局，形成连片的、高标准粮棉油生产基地。

对需要流转的农用地，要尽快完成集体土地所有权确权登记工作，并与土地承包经营权流转做好登记发证衔接；对需要流转的集体建设用地，要重点开展集体所有权和使用权确权登记，特别要开展集体经营性用地的认定和确权，为集体建设用地流转提供条件。

在全国范围内启动“万村整治”示范工程建设，以村为单位，按照“农民自愿、权属清晰、改善民生、因地制宜、循序渐进”的总要求，开展土地整治活动，实行“全域规划、全域设计、全域整治”。部重点抓好1000个国家级示范点，各省(区、市)开展9000个省级整治示范工程建设。

各地在集体建设用地出让转让等流转活动中，要按照“初次分配基于产权、二次分配政府参与”的原则，出台和试行集体建设用地有偿使用收益分配办法。部将研究建立集体建设用地有偿使用有关税费征缴和分配办法，保障集体土地所有权人和使用权人在集体建设用地有偿使用和流转等活动中的土地权益

各市、县国土资源管理部门要在省级下达的农村建设用地指标中，单列宅基地指标，保障农村居民住宅建设用地。

凡未使用建筑材料硬化地面或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续，由市、县政府审批，报省级国土资源管理部门备案，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标。

为切实保证《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（中发〔2009〕1号）的贯彻落实，日前出台的《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（以下简称《意见》）强调，要为农业稳定发展、农民持续增收、城乡统筹发展提供优质服务，同时坚持严格规范管理，依法依规办理农业和农村各类用地手续。

《意见》要求，切实保护耕地，为农业稳定发展奠定物质基础。

一要严格政府耕地保护目标考核和审计，落实耕地保护责任。各地要将《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》（下称《纲要》）确立的耕地保护目标和任务层层分解落实，作为政府耕地保护责任目标考核的主要内容。国土资源管理部门要协同审计、监察等部门，尽快建立耕地和基本农田保护的领导干部离任审计制度。

二要稳定基本农田数量和质量，实行永久保护。各地要结合土地利用总体规划修编，调整好基本农田布局，对规划确定的基本农田落实到地块和农户，采取特殊保护措施，实行永久保护。在土地利用总体规划修编中，除划定基本农田保护区外，还要设立基本农田整备区，加大区内土地整治的资金投入，引导建设用地等其他地类逐步退出，将零星分散的基本农田集中布局，形成连片的、高标准粮棉油生产基地。

三要积极探索建立基本农田经济补偿机制，调动各方保地养地种粮的积极性。国土资源部将及时总结各地经验，配合财政部门尽快开展基本农田保护补偿机制试点，研究和建立约束和激励并行的基本农田保护新机制。

《意见》强调，加快土地确权登记，全面建设与健全严格规范的农村土地制度要求相适应的土地产权制度。一是明晰农村土地产权，依法确定集体土地所有权主体。集体土地所有权登记要根据法律规定，加快明确农民集体土地的主体。以此为前提，推进集体土地的登记发证。二是按照急需优先原则，加快推进农村土地确权登记发证工作。对需要流转的农用地，要尽快完成集体土地所有权确权登记工作，并与土地承包经营权流转做好登记发证衔接，确保承包地流转前后的集体所有性质不改变、土地用途不改变、农民土地承包权益不受损害。对需要流转的集体建设用地，要重点开展集体所有权和使用权确权登记，特别要开展集体经营性用地的认定和确权，为集体建设用地流转提供条件。三是依据土地确权登记成果，保障农村集体土地在征收和流转中的权益。征收集体所有土地办理征地手续时，必须依据集体土地所有权确权登记资料和证书，对农民进行补偿。没有经过土地确权登记发证、所有权主体不清或使用者不明的集体土地使用权不允许有偿使用和流转，不得进入市场交易。

《意见》提出，积极开展土地整治，促进新农村建设和城乡统筹发展。一是搭建促进城乡统筹发展的平台，整合各类土地整治活动和资金。各地要结合新农村建设和城乡统筹发展的总体部署，依据土地利用总体规划和土地整理复垦开发规划，以土地整理复垦开发项目为基础搭建土地整治（即土地整理复垦开发，下同）平台，运用土地整理复垦开发资金，配合各级政府引导、聚合各类资金，共同投入项目区集中使用。发挥土地整治的整体效益，有效增加耕地面积，改善农村生产生活条件和村容村貌，推动新农村建设和城乡统筹发展。二是创建衔接运行机制和激励机制，加大对土地整治的支持力度。土地整治区内涉及农用地整理的，安排土地整理专项资金给予支撑；涉及建设用地整理的，优先安排城乡用地增减挂钩周转指标给予配套。农村建设用地和宅基地整理所节约的土地，要首先复垦为耕地，调剂为建设用地的，必须符合土地利用总体规划，纳入年度土地利用计划管理，优先用于农村公益事业建设。三是实施重大工程和“万村整治”示范工程，发挥土地整治示范作用。国土资源部将在全国范围内启动“万村整治”示范工程建设，示范工程以村为单位，按照“农民自愿、权属清晰、改善民生、因地制宜、循序渐进”的总要求，开展土地整治活动，实行“全域规划、全域设计、全域整治”，促进城乡统筹发展。国土资源部重点抓好1000个国家级示范点，各省(区、市)开展9000个省级整治示范工程建设，形成国家、省两级土地整治示范工程体系。

《意见》强调，规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场。一是明确土地市场准入条件，规范集体建设用地使用权流转。在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。近期，国土资源部将下发农村集体建设用地使用权出让和转让办法。二是完善土地资源配置机制，构建城乡统一建设用地市场。各地要充分依托已有的国有土地市场，加快城乡统一的土地市场建设，促进集体建设用地进场交易，规范流转。三是制定集体土地收益分配办法，增加农民财产性收入。各地在集体建设用地出让转让等流转活动中，要按照“初次分配基于产权，二次分配政府参与”的原则，总结集体建设用地流转试点经验，出台和试行集体建设用地有偿使用收益的分配办法。国土资源部将积极与相关部门沟通，研究建立集体建设用地有偿使用有关税费征缴和分配办法。

《意见》强调，严格宅基地管理，依法保障宅基地用益物权，促进节约集约利用农村土地。一是科学规划宅基地，促进新农村建设合理布局。按照统筹城乡建设用地和控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的总要求，严格划定农村居民点扩展边界，合理确定宅基地数量、布局和用地规模，创造条件，编制好村级土地利用规划，引导农民住宅相对集中建设，促进自然村落适度撤并。各市、县国土资源管理部门要在省级下达的农村建设用地指标中，单列宅基地指标，保障农村居民住宅建设用地。二是抓紧修订现有宅基地使用标准，促进土地集约利用。各地要遵循工业化、城镇化进程中的客观规律，按照节约集约用地原则，根据城乡不同的地域特点，区分不同住宅类型，抓紧修订现有的宅基地面积标准，建立和完善农村人均用地标准，控制宅基地和村庄建设用地规模。三是强化自我约束，探索宅基地节约集约利用新机制。各地要积极探索在集体经济组织内建立宅基地有偿使用制度，强化内部约束机制，促进宅基地公平分配，提高宅基地利用率。引导集体经济组织在充分尊重农民意愿的前提下，用经济手段调节宅基地的分配使用，规范农村宅基地特别是闲置宅基地的合理利用，促进解决现有宅基地集约利用和超标问题。四是改革完善宅基地审批制度，简化审批手续。各地要适应农民住宅建设的特点，按照严格管理、公开高效、便民利民的原则，改革宅基地审批办法。村民住宅建设利用未利用地的，经村、乡（镇）逐级审核，批量报县（市）政府批准；涉及占用农用地的（基本农田除外），由各县（市）按当年总量，每年分若干批次向上级人民政府申请办理农用地转用手续，由省（区、市）或设区的市、自治州政府批准。

《意见》要求，完善设施农用地和农村建设用地管理，改善农民生产生活条件。一是完善设施农用地管理，支持设施农业发展。除了设施农业附属的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，须依法办理农用地转用审批手续，按照建设用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续。由市、县政府审批，报省级国土资源管理部门备案，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标，但涉及占用耕地的要落实补充任务。二是统筹安排，加大对农村基础设施等建设用地的支持力度。各地要对关系到提高农村生产和生活水平的农村公共设施、公益事业、流通基础设施等农村建设用地加大支持力度，在安排新增用地计划时，要将有关用地指标和宅基地一并单列，挂钩周转指标优先配套，促进农村经济社会发展。

《意见》强调，各级国土资源管理部门在为农业、农村、农民提供优质服务的同时，坚持严格规范管理。深化农村土地管理制度改革，探索用地管理新机制，依法依规办理农业和农村各类用地手续。凡涉及对有关用地政策要作重大调整的事项，应做好全面的评估论证，及时向上级国土资源管理部门报告。上级国土资源管理部门应根据法定权限提出明确意见，或继续试行或中止执行。对农村土地利用状况实施有效监管，发挥基层国土所的管理作用，加强动态巡查。加大对违法用地的查处力度，落实问责制，切实保护耕地，维护农民权益，促进农业稳定发展、农民持续增收和城乡统筹发展。