完善法律制度，加强法律宣传，营造依法建设的氛围。

法律制度是行政机关实施行政行为的依据。所有行政权力的行使都必须有法律的明确授权，否则即为违法行政。因此，尽快出台《城乡规划法》的相关解释，使之更具操作性，对违法建设的惩处更加严格，十分迫切和必要。特别是要对虽不影响城市规划，但未办理规划许可证或者擅自改变使用性质的违法建设，要规定明确的罚则;对严重影响城市规划、造成恶劣社会影响的违法建设者，要追究行政和刑事责任。同时，要依法赋予城市规划行政主管部门或各级地方政府一定的行政强制权力，使其能及时对违法建设采取强制措施。要采取灵活多样的形式，充分利用新闻媒介，运用正反两方面的典型，举一反三，大力加强法律宣传，加强城市规划的宣传，使法律深人人心，规划为公众知晓，不断提高全社会的城市规划法制意识，逐渐使遵守城市规划法律规范成为建设单位和个人的自觉行动。要切实加强与城市各区政府的工作联系，深入办事处、居委会等基层单位进行指导，开展创建无违法建设社区活动，形成人人都关注城市规划、人人都反对违法建设的良好氛围。

完善政府政策，突出规划引导，构建依法建设的平台。

在制定城市规划时，一定要突出“引导”的理念，充分了解城市变迁的内在动力、城市开发者的价值观、城市居民的实际状况和需求，为城市可持续发展提供优化的可行的选择。如此，城市规划才能作为政府公共政策在城市发展的各阶段上得到很好的落实，依法建设才有一个较好的平台。如，在制定旧城改造和城市边缘区发展规划时，给予区域内居民以更合理的生存照顾和未来照顾，从政策上予以妥善安置，不仅可以体现政府以人为本的良好形象，还能取得居民对规划控制的理解和支持，减少违法建设等对抗性行为的发生。对于城乡结合部和出入口等违法建设多发地，可在严格控制的基础上，适时引导一些自发的建设项目如简易的集贸市场、木材加工企业等集中在一起，使其作为临时建筑合法化，防止当地居民违法建房，既降低了日后征用成本，又发展了当地经济。在征地拆迁工作中，严格坚持违法建设不予补偿的同时，尝试对守法者实行一定的奖励政策，能给趁征地之机大搞违法建设的单位和个人以有力的打击，在社会上产生“守法者得实惠，违法者遭损失”的正确导向。

完善许可程序，推进公众参与，建立依法建设的机制。

要实现城市规划的公益性特征，减少行政的不当干预，防止权力寻租，就必须完善规划许可程序，积极推进公众参与，增强规划决策的民主性、透明性，使腐败许可、少批多建等违法行为暴露在阳光之下而无处藏身。

一是要建立依法许可的机制。要严格依据经过法定程序批准的规划实施许可，不允许任意自由裁量。具体工作中，因情况的变化，可能存在拟建项目无法符合某些规划控制指标的现象，需要适当调整。但调整必须受一定的程序性约束，如专家会审、集体决定等制度。

二是要建立公众参与机制。任何建设项目，无论是在建设中，还是建成后的建筑外观以及用途，都影响着周围居民，影响着周围环境。在规划许可中引人公众参与机制，就可以防止和克服房地产开发商等建设业主因经济利益驱动所引发的违法行为。如，在规划许可前将拟许可内容向建设项目所在地进行公示，广泛听取居民的反映，对于一些矛盾较大的建设项目则召开听证会，征求居民意见。在建设项目依法取得许可后，将总平面图、立面效果图和建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率、建筑间距、退让距离、出人口方位等强制性指标在建设工地上挂牌公示，接受社会的监督。

三是要建立责任追究的机制。对以权谋私，违法实施规划许可，给社会公共利益和城市健康发展造成损害的，既要追究规划行政机关的整体责任，又要追究有关行政人员的责任，双管齐下，通过严厉的惩戒来促进依法行政，避免行政违法。

完善执法体制，严格监督检查，维护依法建设的环境。

违法建设一旦既成事实，查处阻力大，难度大，往往事倍功半。因此，及时发现和制止违法建设，维护好依法建设的环境，是监督检查的主要宗旨。诚然，查处违法建设是城市规划执法部门的法定职责。但仅靠规划执法部门一家是难以取得长效的，必须依靠政府和有关职能部门的通力合作，形成强有力的执法体制才行。推行城市综合执法，是城市管理体制的创新，对违法建设的查处也具有非常巨大的促进作用，特别是对集中整治乱搭乱建行为能提供人力、物力和组织的保障。加强与人民法院的密切协作，借助司法强制措施，对责令停止违法建设的建筑物或构筑物实行财产保全，最大限度地将违法建设控制在萌芽状态，高悬法律之利剑给违法者以震慑，能产生较强的社会正效应。规划执法人员应努力提高自身素质，主动加强规划监督，通过严格的巡查责任制度、查处分离制度和案件审理制度，依法加大对违法建设的处罚力度，让违法者无利可图。

总之，违法建设成因的复杂性决定了管理控制对策的多样性和系统性。只有透过现象看本质，才能把握违法建设的发生规律，才能卓有成效地加以防范和查处。归结为：加强惩处、注重引导、标本兼治、综合治理，应该是遏制乃至从根本上制止违法建设发生的基本方针和正确导向。

一、多。违法建设量多面广，特别是具有交通优势的近郊，违法建设占满了村内的空闲地，正在向周边的耕地发展，各类工业园区规划到哪里，乱搭乱占现象就会迅速蔓延到那里。

二、快。违法建设设计简单，成本低廉，在交通方便、建材充足的条件下，往往几天就可以建成，而且建房者大多利用双休、节假日，令职能部门防不胜防。

三、乱。违法建设是行为人根据自身需要随心所欲搭建的，根本不顾规划要求和安全的考虑，加之大量用于出租，造成环境卫生乱，社会治安乱，严重影响城市规划的实施。

违法建设分类

违法建设按照使用用途可以分为：自住用房、办公用房、生产用房、出租用房、出售用房。根据违法建设的使用期限可分为：临时用房和永久性用房。根据违法建设的性质可分为改变使用性质的违法建设和扩大建设规模的违法建设等。

违法建设形成原因

一、法律意识淡薄。 部分单位、村民不了解国家关于城市规划管理的有关法律、法规，认为在自己使用的土地上、旧房庄基上、院内建设并不违法，因而我行我素，随心所欲，私自建设。

二、明知故犯。 部分单位、村民也知道城市规划管理的规定，但感到报批程序繁锁，手续复杂，规费偏高，为图省时省事，因此不愿意申办规划审批手续，心存侥幸，先斩后奏，建了再说。

三、经济利益驱使。随着城市建设步伐的加快和城市范围的扩大，部分单位、村民，特别是村集体 和一部分失地村民，为了在有限的土地上获取较多的利益，亦或在征地拆迁、城中村改建过程中获得更多的赔偿，便千方百计逃避政府监管，脱离城市规划的控制，违法建设现象不断发生，屡禁不止，给规划管理工作带来了很大难度。

四、管理手段滞后。现有的一些法律法规，规定规划管理部门仅有责令停工建设权，而无制约停工建设的具体措施，这使得管理权缺乏应有的强制手段，加之法院强制执行周期长等原因，致使经常出现“人在停建、人走又建”和“白天停建、夜晚施工”的现象，最终导致“生米煮成熟饭”的违法建筑事实，对此，执法监察部门虽然采取了一些 办法，但收效甚微，使规划管理执法工作常常陷入困境，严重影响了规划管理的权威性。

违法建设案例

2008年8月起，新罗区曹溪镇黄坑村村民未经有权机关批准，擅自占用新罗区曹溪镇黄坑村土地177平方米建房，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十二条第三款之规定，属非法占用土地行为。龙岩市国土资源局于2009年7月20日依法作出了“责令该村民退还非法占用的177平方米土地，自行拆除在非法占用的177平方米土地上新建的建筑物”的处罚决定。

龙岩市新罗区东肖镇盂头村村民未经有权机关批准非法占用土地120平方米建房，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第六十二条之规定。该户在市国土资源局制止后继续违法抢建。为有力遏制违反抢建之风，市国土资源局依照土地管理法律、法规于2009年7月9日向该村民下达了“直接拆除违法抢建建筑物和其他设施”的强制措施决定书，并于2009年7月10日组织执法力量予以强制拆除。

违法建设危害

一是违法建设严重侵蚀了城市公共资源，损害了广大人民群众的根本利益和长远利益。随着国家实行最严格的土地政策，城市发展的土地资源十分珍贵，为数不多的宝贵土地资源、发展空间受到违法建设蚕食侵占，制约了建设项目的顺利实施。少数人的违法建设，侵害了绝大多数居民的切身利益。

二是违法建设严重影响着城市环境和对外形象。违法建设的高强度开发和低水平无序管理，对城区的生活环境、安全环境、生态环境、治安环境、社会环境和投资环境都带来了严重威胁，给城市对外形象造成了不利影响。

三是违法建设严重危害了社会公平和市场秩序。违法建设者无视党纪国法和政策法规，用不正当手段和不公平方式，强占大量非法财富，严重破坏了社会的公平公正，扰乱了正常的经济社会秩序。聚众闹事、集体上访、公开暴力阻挠拆违事件时有发生，增加了社会不稳定因素。

四是违法建设严重制约了城市建设与发展。从城市建设来看，一处违法建设就是一处很大的障碍，它不仅会增加工程拆迁量、贻误工期，而且会大大增加城市建设的拆迁成本，从而进一步加大城市建设的资金压力，影响了城市规模的扩张。

五是违法建设严重破坏了社会风气，损害了党和政府的威信和声誉。违法建设的蔓延，无形中助长了贪图不正当利益的心态，一些人利令智昏顶风作案，铤而走险。少数党员干部对管辖范围内违法建设整治不力，有的怕得罪人，放任不管；有的包庇纵容，混水摸鱼；有的甚至带头参与违法建设，严重损害了党和政府的威信和声誉。

一、责令停止建设，是指执法人员在进行规划管理监督检查的过程中，发现并须确认是违法建设活动的，及时发出责令停止违法建设通知书，责令有关当事人立即停止违法建设行为。

二、限期拆除，是指经城市规划行政主管部门确认，属于严重影响城市规划或对城市规划管理和实施造成严重影响的建筑物、构筑物和其他设施，通知有关当事人，在规定的期限内无条件拆除全部的或部分的违法建筑物、构筑物和其他设施。

三、没收，是指经城市规划行政主管部门确认，有关的违法建设活动性质严重，影响恶劣，必须给予严厉处罚，但已建成的建筑物、构筑物或其他设施还可以在不影响城市规划的前提下加以利用的，决定无偿收回使用权和所有权。没收后产权属城市人民政府，由城市人民政府按照城市规划要求另行安排使用。

四、责令限期改正，是指经城市规划行政主管部门认定，有关违法建设活动虽对城市规划实施构成影响，但还可采取改正措施进行补救的，责令当事人在规定的期限内采取规定的改正措施。

五、罚款，是一种并罚的行政处罚措施，是指根据违法建设活动的性质、后果，在作出其他处罚的同时，决定罚款的行政行为。

2019年3月29日，北京市第十五届人大常委会第十二次会议表决通过了修订后的《北京市城乡规划条例》，其中规定强制拆除违法建设费用由当事人承担。该条例的出台，让不少人了解到原来自己以前都“想错了”，拆违的费用并非完全是政府机关的“责任”。《北京市城乡规划条例》中有两个规定，特别令人关注。一是对违建的强制拆除或者回填及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处置费用，以及相关物品保管费用，由违法建设当事人承担；二是违建当事人或被依法纳入失信执行人名单。

武汉市早在2008年就有相关规定。2008年，武汉市政府下达《武汉市控制和查处违法建设暂行办法》。该办法首次明确：违法建设强拆的费用，将由违建者承担。随后，2014年颁布的《武汉市城乡规划条例》第六十条规定，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市综合管理主管部门按照下列规定予以处理。其中明确了“拆除违法建设的费用由违法建设人承担。违法建设行为作为信用信息依法纳入征信系统”。

据悉，上海、贵阳、济南等城市也均有拆违费用由违法建设人承担的相关规定。

一般来说，凡建设单位或个人在建设过程中违反法律、法规的各种建设活动，都称为违法建设。详言之就是在规划控制区范围内，未经建设、规划行政主管部门批准或违反建设审批规定的建设项目，未按规定取得有关建设许可证的建设行为。城乡规划法对违法建设行为规范为：“未取得建设工程规划许可证或违反建设工程规划许可证进行建设”的建设行为。城市治理违法建设主要对象是未取得《建设用地规划许可证》、《土地使用权证》、《建筑工程规划许可证》等三证，擅自新建、改建、扩建的建筑物，或不按照批准要求建设的建筑物、构筑物以及逾期未拆除的临时建筑。 违法建设一般界定为“在规划区内违反规划法律的建设活动”。

一、违法建设是影响“城乡空间布局”的活动。建设活动是行政管理习惯的常用概念。在国家立法层面，建筑法确立了“建筑”的法律定义，指“各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动”，它与违法建设的“建设”所指向的意义并不同一。前者包含建造和安装两类行为，后者一般不包括安装行为，同时建设活动含义也超越“建造”在结构学上的意义，建设活动除土木结构的结构学意义外，还包括社会文化和社会美感布局诸意义。

鉴于规划活动的目的在与“协调城乡空间布局”，在规划控制角度的建设活动，“违法建设应当是指影响城乡空间布局的活动。规划控制所称的空间布局，应当是指建设物和构筑物的空间布局。

二、违法建设是违反城乡规划许可的建设活动。违法建设是违反规划控制导致空间结构改变的建筑物和构筑物修建活动。规划控制针对对于没有合法规划许可的建筑物和构筑物。违法建设要么没有取得规划许可，要么超越规划许可，是违反规划许可的工程建设活动，而违章建筑是违法建设行为的物质后果。

三、违法建设是竞合性违法行为。违法建设既是是违反规划许可的工程建设活动，也是违反建筑法律管理的建筑活动，还是违反土地管理法的活动，是竞合性违法行为。根据土地管理法的规定，违法建设可能不具有土地使用权，根据建筑法律法规的规定，违法建设因不具有合法的规划许可，也不可能具有合法建筑许可。“违法建设”不仅是规划控制的事务，也是土地管理和建筑管理上的事务，在法律上违法建设对应规划法律管理、土地法律管理和建筑法律管理几个行政管理领域。

一、在未取得建设用地规划许可证和未经批准的临时用地上进行的建设。

二、未取得建设工程规划许可证的建设工程。

三、未经批准的临时建设工程。

四、违反工程规划许可证的规定或擅自变更批准的规划设计图纸的建设工程。

五、违反批准文件规定的临时建设工程。

六、超过规定期限拒不拆除的临时建设工程。

七、城市规划行政主管部门不按照法律规定批准建设的项目。

从事下列建设行为之一者均属违法建设：

一、未取得《建设工程规划许可证》进行建设的。

二、擅自改变《建设工程规划许可证》规定的内容进行建设的。

三、擅自改变使用功能建设的。

四、擅自买卖、转让《建设工程规划许可证》或利用失效《建设工程规划许可证》进行建设的。

五、批准的临时建设工程改变成永久性、半永久性工程或者临时建筑逾期不拆除的。

六、利用越权审批的《建设工程规划许可证》进行建设的。

七、其它违反城市规划进行建设的行为。

2020年5月27日，自然资源部日前印发《关于加强国土空间规划监督管理的通知》，要求规范规划编制审批，严格规划许可管理，实行规划全周期管理，对新增违法违规建设“零容忍”，一经发现，及时严肃查处。

通知要求，坚持先规划、后建设。严格按照国土空间规划核发建设项目用地预审与选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证。未取得规划许可，不得实施新建、改建、扩建工程。不得以集体讨论、会议决定等非法定方式替代规划许可、搞“特事特办”。

加快建立完善国土空间基础信息平台，形成国土空间规划“一张图”。建立规划编制、审批、修改和实施监督全程留痕制度。加强规划实施监测评估预警，按照“一年一体检、五年一评估”要求开展城市体检评估并提出改进规划管理意见。将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容。对新增违法违规建设“零容忍”，一经发现，及时严肃查处；对历史遗留问题全面梳理，依法依规分类加快处置。

通知强调，对违规编制、审批、修改规划，违规发放或变更规划许可，不按规定开展规划核实，插手干预规划实施监督管理等行为的单位或个人，一经发现，必须严肃处理。涉嫌违法违纪的，按有关规定移交纪委监委等有权机关调查处理；涉嫌犯罪的，移送司法机关。 2100433B

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