城市设计的法律地位在业界一直有争论，对此北京清华同衡规划设计研究院副院长袁牧认为，城市设计是城市规划与城市中的个体建设之间的缓冲，它既要与城市规划的法律法规等条文化内容相衔接，也要跟下层利益主体无限制增加的诉求相衔接。藉此，城市设计要有合法的地位，但是不能把它法条化。

北京清华同衡规划设计研究院副院长、总规划师袁牧

1.城市设计的本质是什么？

城市设计自上世纪五六十年代从美国开始兴起，它是和美国城市的整体规划体系和城市管制架构相关联的。美国的城市政府实际上是一个小政府，其规划内容的管控，实施的是有限管理，是通过法律手段实现的，并没有触及城市的最细枝末端，而是把末端的空间留给市场去解决。城市规划有各种各样的开发类型，如政府开发、地产商开发、民众开发、自发开发，以及其他一些团体如宗教团体的开发，他们要体现自己的利益，就一定会直接跟政府的管控产生各种各样的矛盾和协调，城市设计就是在这样的矛盾和协调中起到了缓冲的作用。

上世纪八十年代，中国开始引入城市设计的概念。当时中国的城市规划是一套完全非市场化的、以国家计划为主体、逐步把国家计划向地方落实的规划体系，没有任何自下而上的内容。从资源到资本，再到空间的落地，都是逐级通过行政方式由国家向地方自上而下传递的。我们把城市设计作为一个新事物来看待，但并不知道它能干什么。我们的关注点集中于最初几本城市设计的重要著作中提到的一系列城市表象层面的内容，比如外部空间设计、城市意象设计、城市风貌设计等，而不是城市内在层面的内容。我们过分关注形象和空间，而不关注社会，也不关注城市的管制方式，以及如何让城市真正协调、顺畅、可持续的运转。

之后，随着对城市的理解越来越深，我们逐步了解到城市设计的内在作用。我个人对城市设计的理解，它是城市规划与城市中的个体建设（如建筑、设施等）之间的缓冲，起到衔接的作用。我们现在的城市规划，在中央政府的主导下，正在经历从管理向治理的转型，未来要让管理更多地反映市场因素对资源配置的诉求。在这种背景下，机构、团体等利益主体在城市中谋求发展和生存的利益主张，在城市管理、运行过程中都会体现出来，而过去那种完全自上而下的管制措施很难体现和涵盖。涵盖不了怎么办？就要通过一种非法律法规化、或者非条文化的形式来实现，它既要与城市规划的法律法规等条文化内容相衔接，同时也要跟下层利益主体无限制增加的诉求相衔接，这才是城市设计的本源所在。

2.城市设计为什么需要合法化？

关于城市设计法定化的诉求，在原来的《城乡规划法》里，没有给出城市设计到底是什么的具体解读，或者说在法条里没有完整的定义，所以后来出现的一系列各种各样的城市设计，要么以研究的形式出现，要么以导则的形式出现。在这种情况下，它们都不叫法定规划。这种法定化的诉求，说明了大部分人的期望：一是《城乡规划法》要重视城市设计，给城市设计一个合法的地位；二是在国家对城市规划的整套编制和管理办法中，给城市设计一个合理、合法的空间。

在我国原有的规划编制和管理办法的制度里，无法给城市设计一个合理、合法的空间，应该如何确保城市设计的合法地位？首先，我们要寻求未来的城市会采用什么样的治理方式，从治理方式去反思过去的治理办法是否正确，进而调整未来的治理办法。城市设计作为一种公共政策，具有相应的法理和制度基础，这种法理基础和制度基础是否有偏差？这些偏差如何理顺？一旦理顺了，就相当于给了它一个法定地位，这也是它寻求合法性的基础。

第二，现在城市倡导多规合一、一张蓝图执行到底，这说明对于一个城市，存在着最合理的、成本最低的、满足大多数诉求的管理目标和办法。这种办法一定不再是过去那种单纯的城市规划编制和管理办法规定的条目所能够控制得了的，而应当是解决一系列复杂问题的办法汇总，它可能会有一个逐渐复杂化的过程，但在复杂化的过程中，能寻求到一种简化或者说有条理的方式来解决一系列的复杂问题。城市设计有条件也有可能，成为这种办法汇总中的一种有效的办法机制，这是它的第二个可能的出路。

3.城市设计要合法化，但不应法条化

我并不赞同把城市设计附庸于某一个现有的法定规划，作为法定规划的一个附属产品，比如现在很多地方都把城市设计作为总规和控规的一部分内容。以总规来讲，我们现在一再诟病总规越来越庞大，做的东西越来越多，但实际上管理的权限越来越小，对于城市的指导作用越来越低。在这种情况下，应当适度地简化总规，让总规的目标更明确、内容更清晰，才能更有条理、有实效地指导城市的总体发展。对控规来说，作为一类地方性法规，控规应当适度宽泛，留有一定的弹性，而不要把过多的内容编入。法规的宽泛性越大，所能指导的就越广泛。如果把法条定得越细，遇到的困境就越多，无法管理、无法解释、无法去应对的问题就会越来越多。

 “城市设计”最重要的关键词是设计，既然是设计，就一定带有很强的非法律能规范的色彩，并没有哪一条法律规定一个画家必须要画什么样的画、音乐家必须要谱什么样的曲。所以，我希望在这种情况下，城市设计能够适度地独立于已有的体系之外，城市设计要有合法的地位，但是不能把它法条化。

4.通过法定机制实现城市设计的合法化

规划作为公共政策，是政府管理机构使用的一系列执政策略，这种公共策略涉及公共利益，应当是有限度的。现在我们政府是事无巨细什么都要管，但事实上如果政府什么都管到了，可能什么都管不好。与其这样，不如收缩权限，留给管制和市场一个中间地带，形成一个通过政府来协调各方利益、促进各方参与的机制，我们称之为协商机制也好，委员会机制也好，要保证它是法定的。

城市设计经常会讨论风貌问题。在国外，风貌并不由《城乡规划法》规定，而是由《风貌法》规定。《城乡规划法》制定的内容是通过政府的强制手段来实现的，比如通过制定法律，来规定是否允许一个地方进行开发，而风貌并不是通过法律来强制形成，而是通过大家的共识来实现。虽然这种共识一定会产生一种法条、一部法律，但这是在《城乡规划法》之外的另一部法律，我们称之为《风貌法》，在日本被称之为《城市风貌法》。《风貌法》的形成并不依靠政府的管制机构，而是由一个委员会主导，促使政府、开发者、使用者和整体民众达成共识，在认识一致的前提下去约束那些想要改变这种共识的人，而不是强制他们必须这么做，这便是通过另一种方式，来实现城市设计的合法地位。

本人内容由北京清华同衡规划设计研究院提供。

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