预审制度的诞生最早渊源于三百年前的英国，当时正是资产阶级革命时期，它最初的愿望和思想是民主与人权，但其革命的不彻底性决定了它的预审制度的繁杂和累赘。概之，预审的历史背景和司法背景是资产阶级的民主、平等、自由、博爱思想，以及关于国家的自然法和社会契约的理论，关于无罪推定、辩论式诉讼、自由心证等刑事诉讼理论，关于司法独立保障人权理论的勃兴。预审制度确立的主旨在于通过预审程序避免无罪者（或者说没有充足的证据证明其有罪者）被无端地送到法庭接受审判，保护其名誉不受到侵害，而在英美法系的刑事诉讼价值理念体系当中，尤其在美国刑事诉讼价值理念体系里，预审程序除了具有对公民个人权益之保障功能外，还在一定程度上表达了他们对诉讼效率的追求——将没有充足证据支持的案件排除在法庭审判之外，以节约刑事诉讼成本。这些法律思想中，多有闪光的民主精华。当我们的司法思想确定在以法治国、保障公民权益不受侵犯、对侵犯他人权益绳之以法等方面的时候，预审制度的思想有很多是值得我们借鉴的。

随着社会的发展，随着司法制度改革的深化，我国的预审制度也面临着新的挑战，必须经过系统的改革整合，促成预审制度的构建和应用。否则无法适应我国社会主义和谐社会的要求，无法适应以法治国的总体战略。预审

广义和狭义之分

狭义的预审是指在刑事诉讼中，拥有司法审查权的主体依法对检控方准备起诉的案件进行审 查，以确定案件是否符合起诉的条件，从而决定是否应当起诉，将案件交付审判的程序。简而言之，狭义的预审仅指对检控方的起诉进行审查的程序，可以将其称之为“纯粹司法审查意义上的预审”，从各国立法来看，主要是指对较为严重的案件的公诉请求进行审查的程序。广义的预审是指在刑事诉讼中，拥有预审权力的主体依法参与刑事案件的侦查活动，并对检控方准备起诉的案件进行审查，以确定案件是否符合起诉的条件，从而决定是否应当起诉，将案件交付审判的程序。

简而言之，广义的预审不仅包括了对检控方的起诉进行审查，而且包括了一定程度上预审权力主体对侦查活动的参与和调控，亦即广义的预审涵盖了一定意义上的侦查程序，可以称之为“侦查兼司法审查意义上的预审”。从各国立法来看，在制度设计上，预审程序在两大法系存在着较大的差异，呈现出不同的具体特征。

一、预审是一种司法程序

是刑事诉讼中的一个审判前的程序，叫预审程序（Preliminary Hearing）。根据美国较为权威的《布莱克法律词典》的解释：“预审是指（通常由治安法官主持进行的）决定是否有足够的证据起诉被告人的刑事听证程序。”[1] 美国联邦司法中心主编的法院工作人员培训教材《美国联邦地区法院刑事诉讼流程》中对预审的解释为：“一个指控前的听审，在该庭审中检察官必须提出足够的证据，以证明具有充分理由相信一项联邦犯罪已被实施且该犯罪系被告人所实施。”[2]而在大陆法国家学者看来：“预审法官确认犯罪事实，查证情节，集中所有迹象，力求证实作案人，这就是预审（D instruction）。”[3] 据此可以概括，预审（Preliminary examination）是一种刑事诉讼制度，是法官行使司法权对侦查和起诉进行审查和监督的活动。

预审（preliminary audit or interim audit），年报审计的一个阶段。绝大多数审计业务都会经过预审。预审分两种，一种是普通的预审，一种是非常接近年报审计的预审。

预审普通预审

主要做以下工作：

Follow（顺承）上年final（最终）时的审计调整，核对期初的金额；

取得/更新当年的永久性文件；

了解客户的经营风险；

审计风险评估；

内控了解（更新）和测试；

填列当年的计划阶段的各项底稿，包括控制性底稿和技术基础性底稿，像重要性水平的计算等；

预审审计程序

执行报表科目实质性的审计程序。预审时的审计程序和final（最终）的审计程序没有什么实质区别，但是有适当简化，如不执行盘点和函证（毕竟还是预审），重点是实质性的分析程序，也包括相当程度的detail test（实质性程序），如抽样测试，对预审中发现的问题，如果可以confirm（确认），就要求客户调整，对于不确定事件，则留下Audit Findings（审计结果），让负责年审最终审计（这里按“四大”的习惯简称final,下同）的同事follow（参考）。预审阶段会形成一个非常重要的底稿－《完成初步的分析性程序》（直译，不一定准确），是对全部报表科目的非常详细的分析，包括各科目当年发生的主要事项，金额变动分析，余额结构分析，一些比率分析，发现的主要问题，现场的主要判断等等，详细程度远远超出local所同事的想象，完成这张底稿既是现场审计工作的详细总结，又是对现场staff的督促，你工作做不到位就写不出东西来，即使编出来也很难经过复核的考验（除非是出色的小说家），这张底稿还有利于manager和partner复核，使其迅速了解客户的基本情况。

预审详细预审

一般一个客户普通预审和详细预审不会都做（节省成本嘛），详细预审一般截止日是11月末（或者非常接近final的时点），审计程序和final的程序完全一样，包括发函证、盘点。但是一般不包括存货盘点，存货盘点在年末统一做。详细预审就是一次完整的年报审计过程。

客户预审是经过详细预审和普通预审对final（终审）的影响有很大的区别。经过普通预审的客户，final时仍要对全年的情况进行审计，当然有些工作预审做了的可以简化，但是审计重点还是整个年度。 经过详细预审的客户final时只要对最后一个月的变动情况审计就可以了，如果变动不大，一般外勤就很快结束，变动巨大并且合理性有问题的才需要关注全年度情况。就是说经过详审的，final时审计重点是最后一个月（最后一期）。

以上是一般情况，有的重点客户甚至一个季度预审一次，从Q1到Q3，还包括一次详细预审，当然这种情况很比较特殊，但是也不罕见，如IPO过程中的业务有时会遇到一年审好几次的情况，估计这也是控制风险的考虑。

其实50%－70%的外勤审计工作在预审阶段就已经做完了，经过预审大大减轻了final时的外勤工作量，节省了时间，并且在相对淡季做预审，有效的缓解了final时的人员需求压力，并且有利于控制审计风险，增加了对客户的了解，对审计风险控制有一个提前量。预审的作用还是非常大的。很多Local所也做预审，但是预审的详细程度、审计深度&广度、预审的有效程度远远不如四大，更多的时候是对客户的粗略了解，对提前控制风险，减轻年报审计压力的效果有限。容易形成年报审计的时候才发现新问题，搞的措手不及。

国土资源部以第7号部长令的形式发布了《建设项目用地预审管理办法》。为什么要制定这个《办法》？它在规范和保障合理用地方面具有怎样的法律效应和约束力？《办法》出台后，国土资源部将采取哪些具体措施，保证预审工作的顺利进行？

问：国土资源部为什么制定这个《办法》？其出台有什么特殊意义？

答：制定这个《办法》是落实新《土地管理法》和《<土地管理法>实施条例》的重要举措。《土地管理法》第52条规定：“建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。”《<土地管理法>实施条例》第22条、第23条又对上述规定进行了细化。制定这个《办法》，就是要保证土地利用总体规划的实施，控制建设用地总量，规范建设项目用地预审管理工作。实行建设项目用地预审，具体说有以下两方面的意义：

一是加强了建设用地管理。建设项目用地预审是实施土地利用总体规划，落实用途管制的重要手段。在建设项目可行性研究阶段，土地行政主管部门依据土地利用总体规划，对项目的选址定点、用地规模等进行审查，能有效地引导建设项目合理布局，节约用地，防止建设用地盲目扩张，保护耕地，确保规划目标的实现。

二是加强了服务的功能。建设项目用地预审是保证项目合理用地需求的有效措施，通过预审，参与项目的前期审查，及时掌握和了解建设项目用地情况。对合理的用地需求，通过土地利用年度计划给予安排；对项目用地安排存在的问题，及时提出解决办法和途径，就能保证建设的顺利进行。

问：《办法》对预审机关是如何规定的？其重点在哪里？具体应在哪个阶段开展预审？

答：《办法》规定了预审机关、预审原则、程序、时间和法律效力。规定预审工作由有批准立项权的人民政府土地行政主管部门负责，这是与以前发布的《建设用地审查报批管理办法》有关规定相衔接的。《办法》规定，土地行政主管部门重点应当对建设项目的下列内容进行审查：一是建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划，是否符合土地管理法律法规规定的条件；二是建设项目是否符合国家供地政策；三是建设项目用地选址是否符合地质灾害防治规划；四是占用耕地的，补充耕地资金是否落实，计列费用是否合理。建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划，建设项目是否符合国家供地政策，补充耕地措施是否可行，实质性的审查内容是规划选址审查。预审作为一项管理手段，其意义就在于它通过参与建设项目的前期审查，依据土地利用总体规划引导建设项目合理布局，防止建设乱铺摊子、重复建设滥占耕地，保证规划目标的落实，从而保证土地的可持续利用。因此，项目用地是否符合规划是预审审查的核心内容。项目用地不符合规划要求的，一般不得通过用地预审。

虽然用地预审并不最后确定项目用地规模，但是在用地预审阶段，应对项目用地总规模和地类进行大体审核，对明显不合理的用地及时提出建议。用地预审不涉及土地权属、征地补偿、勘测定界等用地审批阶段审查的内容。

在建设项目可行性研究阶段开展用地预审，也就是说，在项目可行性研究报告报批前，建设单位先向土地行政主管部门提出预审申请，土地行政主管部门对项目用地进行审查，并出具预审意见。此阶段对建设项目用地安排提出审查意见，既能体现用地预审从源头上控制和引导建设项目用地的意图，也便于建设单位根据审查意见，对项目用地进行调整。有的项目在可行性研究报告批准后，建设单位才提出用地预审申请，这就失去了用地预审的意义。而且，一旦项目用地未能通过预审，将给建设单位造成较大损失。因此，开展建设项目用地预审工作，必须准确把握预审的时机，这是充分发挥建设项目用地预审作用的关键。

1、编制资格预审文件。由业主组织有关专家人员编制资格预审文件，也可委托设计单位、咨询公司编制。资格预审文件的主要内容有：1)工程项目简介， 2)对投标人的要求，3)各种附表。资格预审文件须报招标管理机构审核。

2、在建设工程交易中心及政府指定的报刊、网络发布工程招标信息，刊登资格预审公告。资格预审公告的内容应包括：工程项目名称、资金来源、工程规模、工程量、工程分包情况、投标人的合格条件、购买资格预审文件日期、地点和价格，递交资格预审投标文件的日期、时间和地点。

3、报送资格预审文件。投标人应在规定的截止时间前报送资格预审文件。

4、评审资格预审文件。由业主负责组织评审小组，包括财务、技术方面的专门人员对资格预审文件进行完整性、有效性及正确性的资格预审。

1)财务方面：是否有足够的资金承担本工程。投标人必须有一定数量的流动资金。投标人的财务状况将根据其提交的经审计的财务报表以及银行开具的资信证明来判断，其中特别需要考虑的是承担新工程所需要的财务资源能力，进行中工程合同的数量及目前的进度，投标人必须有足够的资金承担新的工程。其财务状况必须是良好的，对承诺的工程量不应超出本人的能力。不具备充足的资金执行新的工程合同将导致其资格审查不合格。

2)施工经验：是否承担过类似本工程项目，特别是具有特别要求的施工项目；近年来施工的工程数量、规模。投标人要提供近几年中令业主满意的完成过相似类型和规模及复杂程度相当的工程项目的施工情况。同时还要考虑投标人过去的履约情况，包括过去的项目委托人的调查书。过去承担的工程中如有因投标人的责任而导致工程没有完成，将构成取消其资格的充分理由。

3)人员：投标人所具有的工程技术和管理人员的数量、工作经验、能力是否满足本工程的要求。投标人应认真填报拟选派的主要工地管理人员和监督人员及有关资料供审查，应选派在工程项目施工方面有丰富经验的人员，特别是派往作工程项目负责人的经验、资历非常重要。投标人不能派出有足够经验的人员将导致被取消资格。

4)设备：投标人所拥有的施工设备是否能满足工程的要求。投标人应清楚的填报拟投入该项目的主要设备，包括设备的类型、制造厂家、型号，设备是自有的还是租赁的，设备的类型要与工程项目的需要相适合，数量和能力要满足工程施工的需要。

经过上述四方面的评审，对每一个投标人统一打分，得出评审结果。投标人对资格预审申请文件中所提供的资料和说明要负全部责任。如提供的情况有虚假或不能提供令业主满意的解释，业主将保留取消其资格的权力。

5、向投标人通知评审结果。业主应向所有参加资格预审申请人公布评审结果。

以上资格预审程序主要适用于利用外资，如世界银行或亚洲开发银行等贷款项目。广州的内环路、地铁、新体育馆、国际会议展览中心等重点工程项目都采用严格的资格预审，以确保有相应技术与施工能力的投标人参加竞争。