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宅基地流转问题与城乡建设用地增减挂钩政策评估研究

《宅基地流转问题与城乡建设用地增减挂钩政策评估研究》是依托浙江大学,由童菊儿担任项目负责人的专项基金项目。

宅基地流转问题与城乡建设用地增减挂钩政策评估研究基本信息

宅基地流转问题与城乡建设用地增减挂钩政策评估研究结题摘要

根据课题的目标设计,本研究基本完成了预期的课题目标,梳理了农村宅基地利用与流转现状分析和政策,考察了代表性操作模式,分析了城乡建设用地增减挂钩政策效应,并为推动宅基地市场化改革和完善城乡建设用地增减挂钩政策的改革方案,已完成并上报的研究报告五篇,已完成待上报的报告4篇,一篇学术论文已投递到《Land Use Policy》。总体的研究摘要如下: 基于研究团队近年来已完成和正在进行的大量关于宅基地流转和城乡建设用地增减挂钩的研究成果与丰富数据,本课题综合运用定性分析和定量分析方法,系统性地研究和评估了宅基地流转的地方改革实践,城乡建设用地增减挂钩的政策效应。在对浙江嘉兴的“两分两换”、重庆的地票交易及其配套改革、河北近年来的撤村并居等以宅基地流转、城乡增减挂钩为内容的政策实践研究基础上,提出一要因地制宜落实城乡建设用地增减挂钩政策用于推动农民的集中居住,充分尊重农民的意愿;二要稳妥推进城乡建设用地增减挂钩政策,同时培育以“增减挂钩结余指标”为内容的跨区土地发展权交易市场;三要应积极推动农地整理,培育以“折抵指标”为内容的土地发展权交易市场。四要严格限制“宅基地换房”政策,建立以农地整理为主体的建设用地指标激励政策,并分阶段推动以农地整理为主体的土地发展权交易政策。这些政策建议将有助于协调现行体制下宅基地流转机制、城乡建设用地增减挂钩政策和保护农民利益三者之间的关系,对探索符合中国国情的宅基地市场化改革模式、和城乡建设用地增减挂钩政策改革方案,激活农村宅基地这一庞大的资产,从而优化农村宅基地配置,推动城乡统筹发展,实现宅基地有效流转和农民增收具有意义。

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宅基地流转问题与城乡建设用地增减挂钩政策评估研究造价信息

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宅基地流转问题与城乡建设用地增减挂钩政策评估研究项目摘要

基于研究团队近年来已完成和正在进行的大量关于宅基地流转和城乡建设用地增减挂钩的研究成果与丰富数据,本课题将综合运用定性分析和严格计量经济学方法,系统性地研究和评估宅基地流转的地方改革实践,城乡建设用地增减挂钩的政策效应。在对各地改革实践的系统性总结的基础上,进一步研究现行体制下协调宅基地流转机制、城乡建设用地增减挂钩政策和保护农民利益三者之间的关系,探索符合中国国情的宅基地市场化改革模式、和城乡建设用地增减挂钩政策改革方案,激活农村宅基地这一庞大的资产,从而优化农村宅基地配置,推动城乡统筹发展,实现宅基地有效流转和农民增收。

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宅基地流转问题与城乡建设用地增减挂钩政策评估研究常见问题

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宅基地流转问题与城乡建设用地增减挂钩政策评估研究文献

城乡建设用地增减挂钩政策探讨 城乡建设用地增减挂钩政策探讨

城乡建设用地增减挂钩政策探讨

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《现代农业科技 》2009 年第 24期 城镇建设用地增加和农村建设用地减少挂钩是国家推 出缓解城镇用地压力 、促等级 、促统筹的一项重要管理措施 。 如何看待并实施城乡建设用地增减挂钩政策 ,是全国普遍面 对的问题 。 1 城乡建设用地增减挂钩政策 1.1 政策的由来及内涵 2000年 11 月 30日,国土资源部在 《关于加强土地管理 促进小城镇健康发展的通知 》(国土资发 〔2000〕337号)明确 提出 :“县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依 法批准的试点小城镇 ,可以给予一定数量的新增建设用地 占用耕地的周转指标 ,用于实施建新拆旧 ,促进建设用地的 集中 。” 2000年 12 月 27日,国土资源部下发的 《关于加强耕地 保护 促进经济 发 展若干 政策措 施的 通 知 》进一 步明确 提 出:“为妥 善解决小城 镇建新拆旧 过程中的建设 用地 指标 问题 ⋯⋯ 对

城乡建设用地增减挂钩总结 城乡建设用地增减挂钩总结

城乡建设用地增减挂钩总结

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城乡建设用地增减挂钩总结 一概念 城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划, 将若干 拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块 (即拆旧地块) 和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区 ,通过建新拆旧和土地整理复垦等措 施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积,提高耕地质量,节约集约利用建 设用地,城乡用地布局更合理的目标。 2、挂钩周转指标 : 用于项目区内建新地块的面积规模控制,并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归 还,归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。它不同与农转用指标和建设用地指标 ,它是对项目区内建 新地块的规模控制 . 3、项目区:项目区由调整增加为城镇建设用地的地块(建新区)和相应减少农村建设用地整理复垦为耕地的地 块(拆旧区)组成,拆旧地块与新建地块要一一对应。 拆旧区 ”由参与整理复垦的(要动工的)农村

城乡建设用地增减挂钩政策效应

随着城乡建设用地增减挂钩实践的不断深入,从国家到地方,从国土部门到各级政府,从管理人员到广大群众,无不对此项新政策的认识更加深化。其多重效应主要体现在:

第一,增减挂钩是推进城乡统筹和社会主义新农村建设的有效机制。

要实现城乡协调发展,必须向农村地区增加投入,提供更多的公共产品。城镇建设用地增减挂钩政策为我们找到了一条很好的途径,它蕴含着重大的战略理念。实践证明,实施增减挂钩,与土地整治、农业产业化发展相结合,有助于改善农业生产条件,促进农业适度规模经营和农村集体经济发展。同时,实施农村集体建设用地整理节约的土地,依据级差地租原理调剂使用,按照以城带乡、以工补农的要求,将获得的土地级差收益,用于发展农村集体经济,以及农村基础设施和公共服务配套设施等建设,既可增加农民收入,提高当地农民生活水平,又改变了农村落后面貌,推动了新农村建设和城乡一体化发展。山东、天津、宁夏、四川、江苏等试点县区将增减挂钩与新村建设、农村危房改造相结合,整合各类涉农资金,有效解决了农村饮水、通信服务、清洁能源、卫生改厕、环境保护等难题。

第二,增减挂钩是促进耕地保护和节约集约用地的重要途径。

我国耕地保护的基本动力主要来自两个方面,一是政府主导实施土地开发整理项目,重在以建设促保护,实现耕地数量增加、质量提高;二是建设项目占用耕地需要履行“占补平衡”义务,立足于耕地本身不能少。笔者认为,“增减挂钩”是“占补平衡”思路的合理延伸,是将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标,最终实现项目区内耕地面积有增加、质量不降低。江苏结合增减挂钩,开展“万顷良田”建设工程,总建设规模达83万亩,实施完成后可新增耕地12万亩。江西、四川、湖北将增减挂钩作为推进“造地增粮富民工程”、“金土地工程”、“高产农田示范工程”等的重要内容,有效增加了耕地面积。土地的节约集约利用可以表现为少用地,也可以是同样的土地承载了更多的人口、经济实体以及更多的建筑。“增减挂钩”的节地效果是双重的,通过城乡用地布局的调整,原有的粗放利用被消灭,新的土地以更集约的方式加以利用。据调研统计,实施增减挂钩平均可节约用地50%左右。

第三,增减挂钩是优化土地利用结构和空间布局的重要举措。

在我国的土地政策体系中,土地开发整理的主要功能是解决土地利用形态破碎和零乱问题、增加耕地面积,主要方式是对零散地块实行归并、对废弃地块实行复垦;耕地占补平衡政策的主要功能是保护耕地面积,主要方式是要求各地通过农村土地整治、开发未利用土地等途径,补充相同面积和质量的耕地;集体建设用地流转政策的主要功能是盘活依法取得的农村集体经营性建设用地,主要方式是通过统一有形的土地市场、公开规范地转让土地使用权。但这三项政策均无法根本解决农村房屋和村庄建设用地“散、乱、空”问题,更解决不了城乡建设用地布局调整优化问题。实施城乡建设用地增减挂钩,农村建设用地在规划的引导下,有计划地拆建,促进土地在空间上的调整和互换,一定程度上解决了我国农村大部分地区耕地细碎分耕、集体建设用地粗放浪费等问题。

第四,增减挂钩是深化农村土地管理制度改革的助推器。

“增减挂钩”涉及土地确权、建设用地布局调整、农民土地权益维护等问题,各地增减挂钩试点实践中,围绕改革农村土地产权制度、规范集体建设用地流转、构建耕地保护经济补偿机制、建设城乡统一土地市场、完善土地收益分配机制等,进行了积极探索。如成都市将实施农村集体建设用地整理“节约的建设用地指标挂钩到符合土地利用总体规划、城乡规划的区域使用,为合法取得集体建设用地”,规定“集体建设用地使用权初次流转收益大部分归集体经济组织所有,县乡政府可按一定比例,从流转收益中提取为城乡统筹配套建设的资金,用于农业农村发展”。

由于城市缺地,农村缺钱,各地对城乡建设用地增减挂钩的热情很高,正如其他新生事物一样,增减挂钩实践中也出现了一些问题:一是有的地方在国土资源部批准试点之外擅自开展“挂钩”,扩大了城镇建设用地规模,在一定程度上冲击了现行土地利用计划指标管理,影响了宏观调控效果。二是在批准的增减挂钩试点范围内,一些地方片面追求土地级差收益,违反规定跨县域调剂使用周转指标,将节余的指标集中用于中心城市,不利于城乡统筹发展。三是有的地方村镇建设规划滞后,乡土地规划修编尚未完成,造成项目区设置与土地利用总体规划未能充分衔接,增减挂钩与农业发展、村镇建设等统筹不够,降低了增减挂钩的综合效益。

这些问题的产生,主要是部分地区对增减挂钩政策相关规定认识有偏差、做法不规范、管理上存在缺陷。为切实发挥增减挂钩政策的综合作用,要在“两统一、两坚持、两完善、两探索”的基础上总结经验,规范推进。

城乡建设用地增减挂钩两统一

“两统一”,一是审批管理的统一。强调城乡建设用地增减挂钩试点,必须经过国土资源部批准,有计划地稳步推行。对各地在国家批准的挂钩试点外,以置换、挂钩等各种名义自行开展的增减挂钩行为,及时纠正其不规范做法。二是指导原则的统一。所有增减挂钩试点工作,均统一到以改善农村生产和生活条件为目标,以优化用地结构和节约集约用地为重点,以保护耕地、保障权益为出发点和落脚点。不可将挂钩政策片面作为解决地方经济发展用地需求和降低政府土地取得成本的手段,防止大拆大建、侵害农民权益等行为。

城乡建设用地增减挂钩两坚持

“两坚持”,一是坚持控制周转指标规模。控制周转指标规模的意义在于控制好整理规模和节奏,按照新一轮土地利用总体规划确定的农村建设用地整理总规模,逐年按计划实施,避免借农村土地整理过快扩张城镇建设用地规模。具体实施过程中,坚持农村宅基地和村庄建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地,调剂为建设用地的作为周转指标纳入年度土地利用计划;按照挂钩项目区落实周转指标时,首先满足项目区内农民建房、基础设施和公共服务设施用地,并留足发展非农产业用地;在此基础上,仍有剩余的,可作为节余指标调剂使用,按照去年年底中央经济工作会议提出的以发展中小城市和小城镇为重点推进城镇化的要求,节余指标不宜大跨度地安排到中心城市使用。二是坚持实行项目区管理。挂钩试点政策的前提是设立一个封闭的项目区。也就是说,不论拆旧,还是建新,必须捆绑在一起作为一个整体项目区确定下来,不能“飘着”。挂钩所有的活动必须在这个项目区内封闭运行,确保项目区内拆旧面积大于建新面积,复垦耕地大于占用耕地,耕地总体质量有提高。

城乡建设用地增减挂钩两完善

“两完善”,一是完善规划计划编制。城乡建设用地增减挂钩试点的实质是以空间换效率,需要妥善解决区域整体的问题。地方政府要依据土地利用总体规划,并按照田、水、路、林、村综合整治的要求,科学编制农村土地整治规划,统筹安排增减挂钩和农用地整理的规模、布局和时序,并与产业发展、新农村建设、生态环境保护等规划做好协调。其中,项目区选择安排应有利于促进耕地的成片开发和保护,有利于农民就近就业。在计划安排上需有的放矢、突出重点,体现差别化管理,对经济社会发展有需求、增减挂钩有潜力、地方政府有财力、农民群众有愿望的地区,适当扩大周转指标规模;对实施条件相对较差的地区,控制规模、做好引导;对条件尚不具备的地区,暂不批准试点,确保增减挂钩积极稳妥推进。二是完善实施监督管理。将挂钩项目纳入“一张图”综合监管平台。项目区实施前,要对建新拟占用的农用地和耕地进行面积测量和等级评定,登记入册。实施过程中,按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则,建立台账,对挂钩周转指标的下达、使用和归还进行全程监管。实施完成后,由地方国土资源部门逐级组织开展验收,并将验收结果报国土资源部备案。

城乡建设用地增减挂钩两探索

“两探索”,一是探索形成保障农民权益的制度体系。试点开展初期,国家对农村建设用地整治涉及的权属调整、补偿安置、收益返还等,没有统一规定,各地自行其是。农民权益的保障、土地财产权利的保护停留在尊重农民意愿,取决于地方政府管理水平。下一阶段,需要着力于完善制度和建立机制,研究制定土地权属管理、收益返还使用等具体办法,探索引入市场评估体系,完善价格形成机制。二是探索完善农村土地整治制度环境。增减挂钩在很多地方已逐步与土地流转、土地整治紧密结合,成为农村土地管理制度的一项综合性改革。亟需探索整合增减挂钩、土地整治、集体建设用地流转三种形式的农村土地管理制度改革政策和措施,充分发挥项目整合、资金融合、挂钩调节的整装优势,促进土地资源、资产、资本“三位一体”管理,提高政策的综合效益。

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农村宅基地流转问题

农村宅基地能否转让

近年来,随着房地产行业的发展,因宅基地引发的纠纷越来越多,其中,最突出的还是宅基地能否转让的问题。那么,农村宅基地能否转让?我国现行的法律是怎样规定的?宅基地转让后会产生怎样的法律后果。《物权法》草案中曾对农村房屋转让作出过详细规定,但正式通过的法律文本中却因有争议删去了相关条款,导致目前农村房屋转让仍然缺少具有可操作性的法律依据。为了减少对涉及农村房屋买卖合同效力认定问题的争议,更好地维护和促进社会主义新农村建设,本文试从法律应用层面及理论上、司法实践等方面提出解决农村房屋买卖法律适用问题的个人见解。

一、农村宅基地的特点

农村宅基地使用权的享有是与集体经济组织成员的资格联系在一起的,在一定程度上具有福利性质和社会保障的功能。因此,宅基地使用权具有以下几个特点:

第一,宅基地使用权的主体为集体经济组织成员。农民申请宅基地很大程度上因为其是农村集体经济组织的成员,每一个成员都有权以个人或户的名义申请宅基地,并且农村宅基地的性质不会随村民身份变化而改变。

第二,宅基地使用权的用途具有限制性。农民获得宅基地使用权后,只能在该土地上建造房屋,并作为生活资料使用的自用住房。

第三,宅基地使用权具有福利性和无期限性。宅基地具有一定的福利性质,这种福利主要表现在农民能够廉价取得宅基地,获取基本的生活条件,从而享有的最低限度的福利。因为提供了无期限的宅基地,农村居民享有了基本稳定的居住条件,客观上维护了农村生活的稳定。因此,宅基地使用权只是基于集体经济组织成员资格而享有的一项福利性权利,只能在本集体经济组织成员之间流转。

二、农村宅基地、房屋买卖相关立法状况

(一)国家立法

1、宪法

《宪法》第十条第四款规定:“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”该条确立了宅基地所有权严格禁止买卖,宅基地使用权转让需依照法律规定的原则。

2、法律

《土地管理法》作为现行调整土地管理方面的专项法律,第八条确立了包括宅基地所有权在内的各种类型土地的所有权,规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”

该法第六十二条对村民建房用地(宅基地)作了规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积,不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”“农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”“农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”

该法第六十三条对涉及宅基地使用权在内的集体土地使用权的流转作了规定:“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”

关于宅基地能否抵押,我国《担保法》第三十七条规定:“下列财产不得抵押:……(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权,但本法第三十四条第(五)项、第三十六条第三款规定的除外……。”第三十四条规定:“下列财产可以抵押:……(五)抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权……。”依据该法,宅基地使用权不能单独抵押。

3、行政法规和部门规章

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条规定:“依法改变土地所有权、使用权的,因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的,必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请,由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更,自变更登记之日起生效。”表明包括宅基地使用权在内的土地使用权的变更需进行相应的变更登记。

1995年,国家土地管理局印发了《确定土地所有权和使用权的若干规定》。其中关于农村房屋和宅基地买卖方面主要涉及流转完成后宅基地使用权面积超标的处理原则。第四十九条规定:“接受转让、购买房屋取得的宅基地,与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准,按照有关规定处理后允许继续使用的,可暂确定其集体土地建设用地使用权……。”第五十一条规定:“按照本规定第四十五条至第四十九条的规定确定农村居民宅基地集体土地建设用地使用权时,其面积超过当地政府规定标准的,可在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时,按当地政府规定的面积标准重新确定使用权,其超过部分退还集体。”

1996年5月6日国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》为了加强对农民集体土地的转让管理,严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发,明确了禁止农村房屋向城市市民出售。该通知第二条第二款规定:“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”

4、司法解释

关于调整农村房屋、宅基地买卖行为的司法解释主要集中在最高人民法院审判委员会1984年8月30日讨论通过的《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》中。其中第60条规定:“村镇公民之间由于买卖房屋转移宅基地使用权而发生的纠纷,应根据国务院《村镇建房用地管理条例》中规定的审查、批准手续办理。”第64条规定:“公民在城镇依法买卖房屋时,该房屋宅基地的使用权应随房屋所有权一起转归新房主使用。”上述司法解释作为审判实践中确认农村房屋和宅基地买卖纠纷的法律依据,较为常用。

(二)地方立法和政策

国家虽然对涉及农村房屋、宅基地买卖做了一些规定,但较为原则,实践中的地方性法规、规章乃至按照政策制定的章程、规约成为调整上述纠纷的主要依据。

如上海市《关于鼓励本市村民宅基地让出给农村集体经济组织的实施细则(试行)》规定了依法享有宅基地使用权的村民和村民住房所有权人可以申请宅基地让出。《苏州市宅基地管理暂行办法》规定进城农民的住宅可以出售给符合宅基地享受条件的本集体经济组织的农民,同时鼓励集体经济组织兴建农民公寓住宅,进城农民自愿退出依法取得的宅基地使用权的,可与自购的农民公寓住宅用地等价置换。该办法还规定购买农村村民房屋的农户应当符合申请建房用地条件”

从上述规定来看,一般认为宅基地取得权是一种基于身份的权利,失去集体经济组织成员这一身份,其宅基地取得权也就失去了存在基础。因此非成员不能取得宅基地使用权,也不能通过受让房屋所有权来取得宅基地使用权。此外在各农村组织的规约、章程中也体现了这一精神。

另对于农村房屋买卖,一些地区也规定了农村房屋须在特定主体间转让。如《上海市房地产转让办法》第13条第1款第2项规定,集体所有土地上建成的房屋需转让的,居住房屋转让的受让人为房屋所在地乡(镇)范围内具备居住房屋建设申请条件的个人。该条第2款规定,集体所有土地上建成的房屋需转让给前款第(2)项规定以外的受让人的,应当在依法办理集体所有土地的征用手续后,方可依照本办法的规定办理转让手续。

(三)、对相关法律法规的思考

1、规定原则,层次较低

调整农村房屋、宅基地使用权的法律规范数量少,且效力层次较低,很大一部分依靠文件和地方政策调整,其中关于买卖方面的规范数量就更少。目前,我国还没有一部调整农村房屋和土地方面的民事法律,从国家立法上,仅靠《民法通则》、《土地管理法》中的极少规范进行调整。国务院虽于1993年颁布了《村庄和集镇规划建设管理条例》,但其仅规定了申请建房的程序和审批权限,而对农村房屋的流转和纠纷解决问题未作规定。国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作的请示》虽然直接调整农民宅基地的使用,但其效力层次较低,对房屋的流转和登记同样未作规定。与丰富、成熟的城市房地产立法相比,农村房地产立法不仅存在大量的法律真空,而且内容也比较粗浅。

2、内容不明,冲突严重

由于法律及法规的规定原则及效力不高,实际调整农村房屋和宅基地流转的大多是各地政府及相关职能部门的文件,不仅系统性差,而且存在矛盾、冲突、权责不清等问题。

(1)、关于宅基地单独买卖

根据前述法律规定,原则上禁止集体土地使用权进入市场用于非农业建设,转为建设用地使用权。但宅基地作为村民建房用地,其可直接用于非农业建设,对宅基地使用权的流转法律未作绝对禁止性规定,但在具体如何转让方面,《土地管理法》只是从行政管理的角度规定了宅基地使用权的批准或者不予批准,仅是规范建房行为而非买卖行为。导致各地在实践中出现了不统一的情形。

(2)、关于宅基地和房屋抵押

根据《担保法》规定,宅基地使用权不能抵押,但房屋可以抵押。当房屋与宅基地结合之后,如何确定房屋抵押后宅基地使用权是否随之抵押,《担保法》未作规定。实践中有观点认为抵押的仍然只能是房屋,而不能当然将宅基地使用权纳入抵押物范围,但按照我国目前“房地一致”的原则,如果禁止宅基地使用权抵押,则宅基地上房屋所有权抵押行为也应无效。这显然又与房屋所有权人的自由处分原则相悖。(3)、关于宅基地能否连同房屋一起移转

《土地管理法》第六十二条虽然承认了农村房屋可以买卖和出租,但对于农村房屋买卖时其宅基地使用权是否同时流转未作明确规定,理解上易产生歧义。

如果农村居民买卖房屋包括同时转让宅基地使用权,则不利于宅基地使用权的管理,且受让人很可能违反《土地管理法中》中关于宅基地取得主体资格的限定,借房屋买卖取得宅基地使用权,进行房地产开发投资,使宅基地的原有功能发生改变;如果要对买受人资格加以限制,那么应该如何限制?法无明文规定。有人认为,应限制在本村范围内,因为只有本村农民才是本集体土地所有权主体的成员,才有权享有宅基地无偿分配使用的福利。也有人认为,应限制在本乡范围内,因为在一个乡范围内政府对农民宅基地实施管理最为有效。还有人认为应限制在本县范围内,因为农民宅基地的地籍管理的最大可控制范围为一个县境内。认识上的不统一必然导致做法的不一致。

如果不包括转让宅基地使用权,仅房屋买卖行为从表面分析因不涉及宅基地的流转而合法有效,但又违反了“房地一致”原则。

通过以上规定可以看出,宅基地使用主体仅限于农民,不得向城镇居民出售,但须满足下列条件:(1)转让人拥有二处以上的农村住房;(2)受让人没有住房和宅基地,符合宅基地使用权分配条件;(3)转让行为征得集体组织同意;(4)宅基地使用随房一并转让。

三、农村宅基地上房屋转让合同的效力及处理原则

从前文可以看出,宅基地使用权通常与地上房屋一并转让,单独转让宅基地使用权的情形非常少见。因此,实践中多见的是因宅基地上房屋转让而引发的纠纷。根据农村宅基地上房屋转让合同主体的差异,可以将农村宅基地上房屋转让合同纠纷分为三类:一是农村本集体经济组织成员之间的纠纷;二是农村本集体经济组织成员与外集体经济组织成员之间的纠纷;三是农村本集体经济组织成员与城镇居民之间的纠纷。因为合同主体的不同,在适用法律认定宅基地上房屋转让合同效力时也会得出不同的结论。

1、对农村本集体经济组织成员之间农村房屋转让合同应认定有效。

因购买者是本集体经济组织成员,宅基地使用权可以在本集体成员内部流转。因此,对本集体经济组织成员之间农村房屋转让,只要转让双方所订立的转让合同符合合同法关于有效合同要件,就应当认定转让合同有效。

2、本集体经济组织成员与外集体经济组织成员之间的房屋转让合同应认定有效。

我国相关法律、法规虽然禁止将农村宅基地使用权向本集体经济组织成员以外的人转让,但对农村居民转让房屋所有权并无禁止性规定,而国家相关政策也无禁止向本集体经济组织外的农村居民出售房屋的规定。因此,对这类农村房屋转让合同,只要其符合合同法关于有效合同其他要件,也应依法认定为有效合同。

3、对农村本集体经济组织成员与城镇居民之间的房屋转让合同应认定无效。

国务院办公厅《关于加强土地转让管理、严禁炒卖土地通知》和国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》均有明确规定,农民住宅不得向城市居民出售。因此,对农村本集体经济组织成员与城镇居民之间的房屋转让合同应认定无效。

对于农村宅基地上房屋转让行为发生后如何处理的问题,审判实践中通常存在以下几种情形:

第一,对于发生在农村集体经济组织成员之间的农村房屋转让,如果查明无欺诈、显失公平情形存在,应当认定房屋转让合同有效,驳回当事人要求退房退款的诉讼请求。

第二,对于将房屋出售给本集体经济组织以外的人员的,如果取得有关组织和部门批准的,可认定合同有效,判决驳回当事人要求确认合同无效的诉讼请求。

第三,对于将房屋出售给本乡(镇)以外的人员,未经有关组织和部门批准,如果合同尚未实际履行或者购房人尚未实际居住使用该房屋的,该合同应作无效处理,双方当事人应各自返还房屋及购房款。

第四,对于将房屋出售给本集体经济组织以外的人员,未经有关组织和部门批准,如果合同已实际履行完毕,且购房人已实际居住使用该房屋的,应本着尊重现状、维持稳定的原则,立足调解,承认购房人对房屋的现状以及继续占有、居住和使用该房屋的权利。

第五,对于将房屋出售给本集体经济组织以外的人员,未经有关组织和部门批准,如果合同已实际履行完毕,且购房人已实际居住使用该房屋的,如果认定合同无效,在决定退房退款时,要全面考虑到合同无效对双方当事人的利益影响以及各方的过错责任大小,尤其是出卖人因土地升值或拆迁、补偿所获利益,以及买受人因房屋现值和原转让价格的差异造成的损失;其次,对于买受人已经翻建、扩建房屋的情况,应对其添附价值进行补偿。

四、司法对策

(一)宅基地使用权连同房屋所有权转移应符合一定条件

1、履行相关审批手续《房屋所有权证》是确认房屋所有权的合法凭证,《宅基地使用证》和《集体土地建设用地使用证》是农民合法取得宅基地使用权的重要凭据,因买卖房屋而转移宅基地使用权的,宅基地使用权主体发生变化,应当依照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》及其他规定履行审查、批准等手续,并完成权利主体的变更登记。实践中有些地区的房屋管理部门和土地管理部门对房、地管理脱节,有些当事人在进行变更登记时,只到房屋管理部门办理产权过户登记手续,没有进行宅基地使用权的主体变更,从而使土地管理部门的工作陷入被动。还有的当事人在买卖时未经任何部门批准,既没有进行房屋产权的变更登记,又没有完成宅基地的变更登记。严格地说,此类情况下宅基地使用权和房屋所有权并未发生转移

2、受让人主体资格应受限制

宅基地分配制度的福利性必然产生权利主体的身份特定性与权利取得的受限性,使用权主体应是该农业集体经济组织成员,或与成员有直系亲属等身份或其他规定的身份。因经济发展、人口流动等,原使用权人不再使用宅基地,依法可以转让,但是,对于宅基地使用权的受让主体,应当有所限制。即宅基地使用权只可在本集体经济组织内部自由转让,因为一旦转让给城市居民或其他农业集体经济组织成员,受让主体便不再符合法定的条件,除非转让时,该受让人已经将户口迁入本乡或本村,成为本集体经济组织内部成员。

3、转让后原则上仍遵循“一户一宅”

《土地管理法》第六十二条第四款规定明确了宅基地“一户一宅”的原则。因此农民买卖房屋涉及到宅基地使用权的转移时,还应当满足宅基地标准的限制。当取得宅基地超过省、自治区、直辖市规定标准的,应在土地登记卡和土地证书内注明超标的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时,按当地政府规定的面积标准重新确定使用权,超过部分归还集体经济组织。实践中还有对超标部分由本集体经济组织收回,并对收回宅基地上的房屋给予适当补偿的做法。

(二)上述条件不应影响房屋买卖合同的效力

1、是否办理过户登记不影响买卖合同效力。

有观点认为农村宅基地、房屋买卖合同违反了法律关于此类合同在订立前后应当办理申请、审查、批准和登记手续的规定,因此应当认定房屋买卖合同无效。其理由是,根据《城市房地产管理法》第六十条规定,房地产转让应办理变更登记;根据《土地管理法实施条例》第六条和《土地登记规则》第二十五条的规定,土地使用权的变更自登记之日起生效,不办理变更登记的不具有法律效力。

应当指出,宅基地使用权和房屋所有权是否经过户登记并不是房屋买卖合同的有效要件,未办理过户登记不影响买卖合同的效力,只要买卖合同符合合同的有效要件,合同即为有效。根据我国《合同法》第四十四条规定:“依法成立的合同,自成立时生效,法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的,依照其规定。”

首先,依据该规定需要办理批准、登记等手续后生效的合同,必须要有法律或者行政法上的依据,因此《土地登记规则》并不能作为认定合同须依法登记后生效的依据。其次,《城市房地产管理法》调整的是城市规划区国有土地范围内取得房地产开发用地的土地使用权,其不应适用于农村宅基地使用权;再次,《土地管理法实施条例》虽可适用,但相关条文规定的是土地使用权自登记之日起生效,因而规范的是物权行为,而非规范属于债权行为的买卖合同。最后,从登记设立的目的考察,登记作为不动产物权变动的公示方式,就宅基地房屋买卖行为而言,登记的只能是宅基地使用权和房屋所有权的变动,而非房屋买卖合同本身。从登记的性质而言,登记是生效房屋买卖合同的履行内容之一,如果认为房屋买卖合同自登记之日起生效,则混淆了物权行为和债权行为的生效要件。进行过户登记是生效房屋买卖合同当事人的义务之一,而不是合同有效的要件。

2、主体条件和“一户一宅”标准不影响买卖合同效力

合同的效力的判断应以法律规定的合同有效要件为标准。可能导致农村宅基地房屋买卖合同无效的理由是其违反了法律、行政法规的强制性规定,此外即使合同的订立违背了其他部门颁布的规范性文件的强制性规定,也不能据此认定合同无效。虽然《关于加强土地转让管理严禁土地炒卖的通知》规定“农村房屋不得向城市居民出售。”但其发文机关是国务院办公厅,并非行政法规,不能作为判断合同效力的依据;而《土地管理法》第六十二条规定:“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”并未禁止农村宅基地上房屋的出售和出租。至于第六十三条规定:“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”其立法目的是为限制农村集体土地用于非农业建设,而农村宅基地上的房屋即使出售也未改变宅基地的性质,其仍属于农村建设用地的性质。故农村宅基地房屋买卖合同并不存在法定的无效事由,因此如果违反了受让主体的身份条件和“一户一宅”的标准,买卖合同仍应认定有效,如果取得了有关组织或部门批准并办理了过户登记手续的,应继续履行;经过有关组织或部门批准但未办理过户登记手续的,可责令补办;未经批准而无法办理过户登记手续的,属于合同无法履行,如出卖方要求解除合同返还房屋的,应当支持其主张,判决返还房屋。由此造成买受方损失的,买受方可要求出卖方赔偿损失。

(三)出租农村房屋、宅基地行为的效力认定

农民将经依法批准修建的房屋出租的,如其宅基地使用权与建设报批时的手续齐全,可认定合同有效。农村居民仅出租住房,因不涉及宅基地使用权主体变更,故不受承租人身份条件和“一户一宅”原则的限定。

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城乡建设用地增减挂钩节余指标可跨省域调剂

人民日报讯 :去年底,四川马边彝族自治县与浙江绍兴市越城区正式签订城乡建设用地增减挂钩节余指标流转协议,这是全国首笔城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂。此次签约流转节余指标共计7000亩,总金额达50.4亿元。何为城乡建设用地增减挂钩?是指一定区域内,城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。若将农村建设用地例如宅基地复垦变成耕地,那么城镇可增加相应面积建设用地。

今年《政府工作报告》提出,“改进耕地占补平衡管理办法,建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制,所得收益全部用于脱贫攻坚和支持乡村振兴。”城乡建设用地增减挂钩节余指标流转,如何助力脱贫攻坚和支持乡村振兴?记者在四川进行了调查。

初期试点:节余指标省域内流转

2006年4月,四川、山东、天津等五省市被原国土资源部列为城乡建设用地增减挂钩首批试点,增减挂钩节余指标只能在县域范围内使用。2014年9月,原国土资源部在四川推出了“可在省内跨县、市开展增减挂钩”等特殊支持政策。

“增减挂钩节余指标使用范围扩大,可以为贫困县脱贫攻坚筹集一定数量的扶贫资金,也可以缓解省内经济发达地区用地指标紧缺的状况。”四川省国土资源厅综合规划处副处长杨明介绍。

在四川的试点工作中,增减挂钩节余指标省域内流转有严格限制——全省共180多个区县,有资格出让节余指标的仅限于秦巴山区、乌蒙山区等贫困地区的45个贫困区县。根据规定,这些区县在优先保障农民安置和生产发展用地的前提下,可将部分节余指标在省域范围内调剂。

2016年初,为了筹集扶贫资金,巴中市300公顷增减挂钩节余指标以每公顷442.5万元的价格出让给成都高新区,总金额超过13亿元,成为全国首例省域范围内城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂。“成都发展势头强劲,巴中是贫困地区,发展相对缓慢。”四川省国土资源厅相关负责人表示,两地指标调剂具有典型意义。

在巴中,建设农村聚居点,将村民旧房宅基地复垦,成为增加增减挂钩节余指标的主要方式。走进巴州区枇杷村聚居点,一栋栋联排小楼高低起伏,图书室、医疗室、健身场所一应俱全。该村建成聚居点3个,并将村民旧屋拆旧复垦,复垦面积比聚居点用地面积多出70亩,即增加了70亩增减挂钩节余指标。

“增减挂钩节余指标调剂解决了农村聚居点建设的资金问题。”巴中市国土资源局有关负责人介绍,根据规划,到2020年,巴中要完成40余万户贫困户、受灾户的聚居点建设,将耗资数百亿元,而巴中市的公共财政收入每年不过三四十亿元,急需外部资金注入。

跨省流转:节余指标成扶贫资源

2016年以来,四川省省域内开展14批次增减挂钩节余指标跨县市调剂,相关制度已常态化。目前,成都、眉山仁寿县等省内经济较为发达的地区已从巴中、广安和凉山彝族自治州等贫困地区流转增减挂钩节余指标7000亩左右,总金额超过20亿元。

2017年,原国土资源部出台政策,允许四川部分贫困地区的增减挂钩节余指标在东西部扶贫协作和对口支援省市范围内流转,这直接促成了四川马边县与浙江省绍兴市越城区之间的调剂。

签约于2017年底达成,流转节余指标共计7000亩,协议总金额50.4亿元,亩均72万元。此外,四川峨边彝族自治县、屏山县等地也分别与浙江台州市椒江区、嘉兴市海盐县等地达成节余指标流转意向性协议,分别协议流转1300亩、150亩节余指标,协议总金额约7.2亿元。

目前,意向性、框架性协议成为增减挂钩节余指标跨省域调剂的重要形式。2018年1月13日,浙江嘉善与四川木里藏族自治县签订框架协议,嘉善拟在3年内以每亩72万元价格,向木里购买增减挂钩节余指标3000亩。协议签订后,嘉善将在1个月内向木里支付5000万元前期工作经费,并围绕产业发展、就业增收和木里进行对接,开展优势互补的经济合作,助推当地尽早脱贫。

“浙江省2015年起便对口支援四川木里等地区,援建力度一直以来有增无减。”四川省扶贫移民局有关负责人表示,增减挂钩节余指标跨省域调剂加强了双方的经济联系,为援建关系增添了互动性。

“增减挂钩节余指标跨省域流转,对东部经济发达地区来说拓展了用地空间,对贫困地区来说,释放了土地活力,为脱贫攻坚提供了资金保障。”四川省国土资源厅相关负责人介绍,节余指标流转收益将全部用于当地脱贫攻坚,为农村的聚居点建设、扶贫产业发展提供资金支持。

制度建设:监管与公示亟待加强

“增减挂钩节余指标省内流转,为四川实现城镇化、工业化提供了土地要素保障。”四川省社科院副院长郭晓鸣认为,而跨省域流转则让偏远山区不仅分享到城镇化成果,还拥有了脱贫资金保障。

在四川,通过宅基地复垦、土地整理等途径,增减挂钩指标节余的潜力巨大。以巴中市为例,“十三五”期间,该市拟在全市699个贫困村实施增减挂钩节余项目,预计可节约指标超过7.8万亩,按30万元/亩的指标交易价格,便可实现236亿元的交易额。

根据巴中市目前的规定,增减挂钩节余指标调剂产生的收入,将用于支持聚居点及其周边基础设施建设和农村土地综合整治,同时还将用于复垦耕地的地力培肥和质量提升。然而,对增减挂钩节余指标调剂收入的各项使用渠道和明细,当地并未建立相关公示制度,资金使用的监管亟待加强。

“旧房子宅基地连同院坝有300多平方米,拆了后搬进聚居点的新家不到100平方米。”贫困户唐继林表示,希望政府能公布节余指标调剂收入的用途明细,“毕竟宅基地是上辈人传下来的,变成节余指标流转给外地,钱怎么用的、有多少用回我们身上,我们应该知情。”

贫困户张勇林表示,老房被复垦为耕地时并未拿到规定的补偿款,据说需要等复垦的效果通过验收后才能得到补偿。“我们希望拆了老房后就下发补偿款,不应和复垦挂钩。”张勇林建议将土地整理复垦中与村民利益相关的事项决定权下放到村,交由村民大会集体讨论,避免村民利益受损。

“增减挂钩节余指标调剂旨在增加扶贫资源,是惠民之举。”西南财经大学经济学院博士生导师刘璐建议,可在全省建立节余指标调剂的统一平台用于信息公示,并进一步强化监督考核机制和资金监管措施,避免因追求增加节余指标而出现有损群众利益的现象。(作者 张文)

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