省十二届人大常委会第七次会议：
根据省人大常委会2014年立法计划和主任会议决定，省人大农业与农村委员会（以下简称委员会）对《山东省水土保持条例(草案)》(以下简称条例草案)进行了认真调研和审议。现将有关情况报告如下:
为确保立法质量，按照科学、民主、开门立法的要求，委员会首先听取了省水利厅关于条例草案起草情况的汇报。3月10日至14日，委员会主任委员战树毅、副主任委员侯英民、贾崇福、谭明山等，会同省水利厅，赴泰安、临沂、聊城和菏泽4市进行了立法调研。省人大常委会贾万志副主任对调研工作提出了明确要求。调研期间，先后召开了由各市人大、政府有关部门和人大代表等参加的座谈会，实地察看了煤矿塌陷区、引黄渠首沉沙区、坡改梯等水土保持治理的情况，广泛听取了各方面对条例草案的修改意见和建议，并对这些意见和建议进行了认真梳理。同时，委员会还组织力量对外省已出台的同类地方性法规进行了深入研究，学习借鉴了兄弟省市好的立法经验和做法。3月19日，委员会召开会议，对条例草案进行了认真审议。
委员会认为，水土保持关系生态安全、粮食安全、防洪安全。预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，对促进我省生态文明建设，保障经济社会可持续发展，意义重大。省人大常委会于1992年11月颁布实施的《山东省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》（以下简称实施办法），对于加强我省水土流失综合治理，改善农业生产条件和人居生态环境等发挥了重要作用。但随着经济社会的发展和改革的深入，水土保持工作不仅面临着统筹规划不够、水土保持预防治理措施不完善、新的水土流失现象时有发生等问题，而且面临着农村新型经营主体大量涌现、工业化城镇化快速推进，以及人民群众对改善生态环境的要求越来越迫切等一系列新情况、新课题。党的十八大和十八届三中全会把生态文明建设提升到与经济、政治、文化、社会建设同等重要的战略高度，并先后作出了一系列关于加强生态文明建设的战略部署，对水土保持工作提出了新的更高要求。2011年，全国人大常委会对水土保持法进行了修订，也使我省实施办法中的有些条文与国家法律规定不相一致。为此，在我省现行实施办法的基础上，进行全面系统的修订完善，形成一部更加规范的地方性法规，十分必要和迫切。委员会经过审议认为，条例草案立足于我省水土保持工作的实际需要，着眼于水土保持规划、水土流失预防和治理、水土保持监测和监督以及法律责任等方面作出了比较全面、系统的规范，充分借鉴吸收了省内外水土保持管理工作好的经验和做法，并进行了积极的探索创新，具有不少特色和亮点。同时条例草案也存在着力度偏小、部分条款可操作性不强和漏项缺项等问题，需要进一步修改完善。委员会同意将条例草案提请本次常委会会议进行审议，并提出以下修改意见：
一、关于对水土保持重要性的认识问题
水土保持是我国长期坚持的一项基本国策，是关系国家可持续发展和子孙后代繁衍生息的大问题，应当受到政府和全社会的高度重视。要充分认识现阶段水土保持的重大现实意义，把水土保持放在大生态、大环境中加以审视，以治理雾霾一样的决心，切实加大水土保持工作力度，加快水土流失治理步伐。为此，建议条例草案中增加对水土保持重要性的认识、加大宣传力度、鼓励和支持社会力量参与水土保持工作、对破坏水土资源的违法行为进行举报等内容。
二、关于政府责任主体问题
条例草案中应当强调政府在水土保持工作中的责任主体地位，突出政府在预防治理目标、规划编制、财政投入和协调各方配合等方面的责任。为此，建议作出以下修改：
1、将第三条修改为：水土保持工作实行预防为主、保护优先、全面规划、综合治理、突出重点、生态优化、科学管理、注重效益的方针，坚持政府主导、谁开发利用水土资源谁负责保护、谁人为造成水土流失谁负责治理和合理补偿的原则。
2、第四条增加一款作为第一款：各级人民政府是水土保持工作的第一责任主体。同时将条例草案第四条第二款修改为: 县级以上人民政府应当将水土保持规划确定的目标和任务纳入国民经济发展年度实施计划，所需资金列入财政预算，安排专项资金并组织实施。专项资金应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步增加。
三、关于 “限期治理”和“资源整合”问题
1、鉴于目前广大人民群众对改善生产生活条件和生态环境的热切期盼，水土流失的治理也必须明确责任目标，限期治理。逾期未予治理，应当追究政府和有关方面的责任。为此，建议在条例草案的相关条款中，增加“县级人民政府应当提出限期治理水土流失的目标任务”的内容，并在法律责任一章中增加追究相关责任的条款。
2、长期以来，水利、农业综合开发、林业、环保、国土资源等部门在水土保持与治理方面缺乏统筹规划，统一协调，资金分散，效率低下。条例草案应当强调各级人民政府尤其是县级人民政府及各有关部门要加强协调，统筹整合资金等各项资源，提高水土流失治理力度和效率。为此，建议将条例草案第二十七条第一款修改为：县级人民政府应当加强水土流失重点预防区和重点治理区的水土保持重点工程建设，实行山、水、田、林、路统一规划，统筹整合土地整理、农田水利、农业开发、森林保护等涉及水土保持的各项资金，创新水土流失治理与开发机制，加大生态修复力度。
四、关于水土流失预防和治理
水土保持中的水土流失预防和治理是一项系统工程，涉及到规划计划的编制、保护和整治、责任主体、资金投入、部门配合协调、资源整合等环节，条例草案中应当细化这些内容，增加可行性和可操作性。为此，建议作出以下修改：
1、将条例草案第二十条第一款修改为： 在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域，凡开办扰动地表、损坏植被、挖填土石方等可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案。水土保持方案应当由具备相应技术条件的单位编制。
2、将条例草案第三十条第二款修改为：在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域，开办建设项目或者从事其他建设生产经营活动，损坏水土保持设施、地貌植被，使原有水土保持功能丧失或者降低不能恢复的，应当缴纳水土保持补偿费。
3、将条例草案第三十五条第一款修改为：对建设生产经营活动所临时占用土地的地表土应当采取覆盖、隔离等措施进行保护，减少地表扰动范围；对永久占压土地的表层耕作土应进行剥离、保存和利用，保护和利用表土资源。工程土石方挖填应做到平衡，防止乱挖滥弃。第二款修改为：在生产建设施工过程中，应当采取截排水、沉沙、拦挡、苫盖、洒水等临时防护措施，防止水土流失。对生产建设活动中确因不能综合利用需废弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等依法专门存放地，应当采取拦挡、坡面防护、防洪排导、土地整治工程和生物修复等措施。
五、关于法律责任
条例草案法律责任部分处罚力度过轻，不符合权责统一、过罚相当的原则，更起不到应有的威慑作用。建议进一步加大处罚力度，增加其违法成本，为此，建议作出以下修改：
1、将条例草案第四十七条修改为：违反本条例规定，破堰种植、放火烧荒，或者在水土流失重点预防区和重点治理区滥挖中草药的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，采取补救措施，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，可以处五万元以下的罚款。
2、将条例草案第四十八条第一款修改为：违反本条例规定，建设单位未按规定完成水土保持设施的初步设计、施工图设计的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期改正；逾期未改正的，处五万元以上五十万元以下的罚款。
3、将条例草案第四十九条修改为：违反本条例规定，水土保持技术服务单位有下列行为之一的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令改正，没收违法所得，并处违法所得一倍以上三倍以下的罚款；没有违法所得的，处五万元以下的罚款；情节严重的，由省人民政府水行政主管部门列入不良行为记录名单，三年内禁止其在本省从事相关活动：……。
六、其它意见
1、建议将条例草案所涉及的与上位法表述不一致的第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十五条、第三十条、第四十八条等条款的“建设项目”，统一调整为“生产建设项目”。
2、随着经济社会的发展，区域土地占补平衡的压力越来越大，水土保持工作遇到了许多新问题。如耕地上山下滩、四荒开发、采矿塌陷、风沙治理以及城市和交通开发建设等，都在一定程度上造成了新的水土流失，建议加大规范力度。
以上报告，请予审议。
