主任、各位副主任、秘书长，各位委员：
我受杭州市人民政府的委托，对市人民政府提请审议的《杭州市城市河道建设和管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：
一、制定的背景和必要性
杭州市区范围内水网密布，河道众多，绕城高速公路范围内共有河道400余条,总长约1000公里。随着我市经济社会持续发展，打造“五水共导”的“和谐杭州”的不断推进，市人大八届六次会议和十届三次会议分别作出《关于加快杭州城区河道综合整治的决议》和《关于实施引水入城工程加快城区河道整治的决议》。为了推进我市城市河道的综合整治和保护开发，市政府根据市人大的决议相应制定了《杭州市实施引水入城工程加快城区河道整治工作方案》（杭政办函〔2004〕109号）、《杭州市人民政府办公厅转发市建委关于杭州市区河道综合整治与保护开发工程实施方案的通知》（杭政办函〔2007〕60号）等文件,2009年制定了市政府规章《杭州市城市河道保护管理办法》（市政府令第249号），确立了城市河道建设和管理新体制，有效地推进了市区城市河道的建设和管理工作。
自2007年市政府启动市区城市河道综合整治与保护开发工程以来，截至2012年11月底，累计完成整治209条（段）总长约470公里的城市河道（不包括运河综保工程），完成投资约99亿元，贯通沿河慢行系统约580公里，新增、改造和提升绿化面积约894万平方米，清淤1003万立方米，大大改善了城市河道环境，城市河道的综合功能有了较大提升，取得了良好的社会效益、经济效益和生态效益。随着我市城市河道建设和管理工作的深入持续推进，有必要也有条件制定一部规范城市河道建设和管理的地方性法规，主要表现在：
（一）市委、市政府提出，城市河道管理除了要确保城市河道设施完好、防汛排涝安全以外，还要挖掘和发展河道或水体自身特有的生态价值、文化价值、美学价值和游憩价值，打造以绿色廊道为外貌、以乡土文化为内涵、以市民游憩为功能的城市河道网络系统。
（二）现有河道地方性法规不适应我市城市河道的建设和管理现状。2007年市区河道综合整治与保护开发工程实施前，杭州市区范围内已有14条河道作为市政设施由市建设行政主管部门和城市管理行政主管部门负责建设和管理。 2007年市区河道综合整治与保护开发工作全面展开，市委、市政府提出，绕城高速公路范围内城市河道的建设和管理全部由林水部门移交给市建设行政主管部门和市城市管理行政主管部门分别负责。我市2000年实施的《杭州市河道管理条例》，已无法适应作为市政设施的城市河道的综合整治、开发建设和保护管理的需要。
（三）现有城市河道建设和管理积累的有效经验和做法为城市河道建设管理立法奠定了基础。市区城市河道通过五年多的综合整治与保护开发，取得了巨大成绩，积累了行之有效的管理经验，需要制定地方性法规进行统一规范和固化，提升城市河道建设和管理力度。2009年出台的《杭州市城市河道保护管理办法》（市政府令249号），固化了城市河道建设和管理体制，经过两年来的实施取得了良好的效果，亟需通过制定《杭州市城市河道建设和管理条例》来完善和提升。
二、制定的主要依据和起草过程
（一）制定的主要依据
1、主要法律法规依据：《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《浙江省河道管理条例》、《中华人民共和国航道管理条例》、《城市绿化条例》等。
2、市委、市政府文件和市政府规章：《关于市区河道综合整治与保护开发工作的会议纪要》（市委纪要[2007]14号）、《杭州市人民政府办公厅转发市建委〈关于杭州市区河道综合整治与保护开发工程实施方案〉的通知》（杭政办函〔2007〕60号）、《杭州市人民政府关于绕城公路圈内市区河道行政管理主体的批复》（杭政函〔2008〕138号）、《杭州市人民政府关于杭州市区河道长效管理规划的批复》（杭政函（2008）156号）、《杭州市人民政府办公厅关于印发〈绕城公路内未整治河道管理移交接收工作方案〉的通知》（杭政办发电〔2009〕44号）、《杭州市城市河道保护管理办法》（2009年市政府令第249号）。
（二）起草过程
2011年，《条例（草案）》列入市人大常委会立法计划预备项目后，由市建委和市城管委联合开展立法调研，负责起草草案。2012年初，《条例（草案）》列入市人大常委会、市政府立法计划正式项目。市建委和市城管委借鉴兄弟城市的立法经验，结合我市近年来在城市河道建设和管理方面积累的有效经验，形成《条例（草案）》送审稿上报市政府。市法制办对《条例(草案)》送审稿作了审核、修改，普发市人大常委会法工委、城建环保工委，市政协社会法制和港澳台侨委员会，市政府各有关部门及各区政府征求意见。为增强立法的科学性和民主性，根据《杭州市人民政府关于对涉及群众切身利益的行政规章和公共政策实行事前公示的通知》（杭政函[2007]227号）的要求，同时在市政府门户网以及杭州政府法制网上公开征求社会各界的意见和建议。市法制办还召开座谈会，听取市发展改革、建设、城管、规划、国土、房管、林水、园林、环保等有关行政管理部门和各区政府的意见和建议，市法制办根据座谈和公示反馈的意见和建议，又作了多次修订完善。12月10日，市政府第七次常务会议讨论原则通过了《条例（草案）》。
三、主要内容的说明
《条例（草案）》分为总则、规划、建设、保护和管理、法律责任、附则六章，共五十八条。现将主要内容说明如下：
（一）关于适用范围
2007年，市委、市政府提出，力争五年内完成对绕城公路以内长度一公里以上的291条、总长约900公里的河道综合整治与保护开发任务，全部河道按城市河道整治标准建设，整治达标后移交城管部门进行管理，并提出了“流畅、水清、岸绿、景美、宜居、繁荣”的城市河道长效管理目标。因此，《条例（草案）》第二条第一款规定本条例适用于杭州市市区范围内由城市管理行政主管部门管理的河道及其附属设施（以下统称城市河道）的规划、建设、保护和管理等活动。
（二）关于城市河道管理主体
根据《关于市区河道综合整治与保护开发工作的会议纪要》（市委纪要[2007]14号）、《杭州市人民政府关于绕城公路圈内市区河道行政管理主体的批复》（杭政函〔2008〕138号）、《杭州市人民政府关于杭州市区河道长效管理规划的批复》（杭政函（2008）156号）、《杭州市人民政府办公厅关于印发〈绕城公路内未整治河道管理移交接收工作方案〉的通知》（杭政办发电〔2009〕44号）等市委、市政府关于市区城市河道管理体制的一系列文件，市区城市河道实行统一管理和分级管理，其他部门协同管理的体制。《杭州市城市河道保护管理办法》（市政府令第249号）明确我市绕城公路以内的河道均为城市河道，由城市管理行政主管部门负责保护管理工作。
为保证现有体制的稳定运行，《条例（草案）》第四条、第六条规定，城市河道的建设和管理由市人民政府统一领导、统一规划、统一标准，实行市、区人民政府分级筹资、分级建设、分级管理。市水行政主管部门是本市河道的主管机关，负责防汛统一调度和水资源的统一管理。市建设行政主管部门、市城市管理行政主管部门分别负责本市城市河道的建设、保护管理工作，并组织实施本条例。各区建设行政主管部门、城市管理行政主管部门分别负责本辖区内区管城市河道的建设、保护管理工作。同时，根据《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国航道管理条例》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》等法律、法规的规定，《条例（草案）》明确了环境保护行政主管部门负责对城市河道的水污染防治工作统一实施监督管理，市水上交通管理机构负责做好城市河道通航水域的水上交通管理工作。城乡规划、城市绿化、文物、国土资源、工商、渔业、公安等有关行政主管部门应当按照各自职责，协同实施本条例。
（三）关于城市河道规划
近年来，我市城市河道综合整治与保护开发工程大规模展开，城市河道的功能发生了较大转变，其作为城市基础设施的防汛排涝、生态环境、自然景观和传承历史文化等主导功能日益突出，规范作为城市河道建设和管理活动基础的规划活动显得尤为重要。为此，《条例（草案）》第二章对城市河道各类规划活动进行规定，一是规定市城乡规划行政主管部门为城市河道规划编制的主管部门，各类河道规划应符合城市总体规划和控制性详细规划。二是市建设行政主管部门、市城市管理行政主管部门应当会同其他有关部门根据杭州市土地利用总体规划、杭州市城市总体规划和控制性详细规划，分别编制城市河道建设规划、城市河道保护管理规划，经市人民政府批准后实施。三是要求有关城市河道规划应当保障城市河道的防汛排涝、蓄水调配水、通航、水体通畅等基本功能，满足优化生态环境、保护文化景观、水环境生态综合整治的需要，实现城市河道流畅、水清、岸绿、宜居、繁荣的目标。四是对涉河规划的衔接作了规定，即与城市河道有关的各类专业规划应当与城市河道建设规划、城市河道保护管理规划相衔接。有关部门编制或者修改与城市河道有关的各类专业规划，不得擅自减少规划范围内城市河道水域面积，不得擅自调整城市河道规划控制线、城市河道底标高、常水位标高等规划指标。五是城市河道建设规划、城市保护管理规划应当包含城市河道水环境治理规划的内容。
（四）关于城市河道工程建设条件
近年来，有关行政管理部门审查城市河道建设项目初步设计时，经常出现设计单位编制的设计文件不符合城市河道建设标准需要反复修改的问题，影响工程的设计质量和工程进度。为了有效避免设计方案反复修改问题，提高工程设计行政管理效率，保证城市河道建设符合综合整治与保护开发的要求，《条例（草案）》第十六条明确了九方面的城市河道工程建设条件，在综合考虑城市河道安全、生态、景观等基础上，规定了在绿化、文化、旅游、交通等方面规范城市河道建设的内容，如规定“优先采用自然护岸、植物护岸等生态护岸形式，绿化优先采用本地树种”、“挖掘、保护和展示沿线历史文化遗存”、“两岸同步建设绿地、慢行交通设施，并与周边道路相衔接，有条件的路段，慢行交通设施应当满足自行车骑行规范的要求”、“对具备开通水上交通条件及具有旅游功能的城市河道，配置船舶停泊设施，并根据实际需要配置两岸旅游、休闲、健身设施”等。第十七条要求建设单位在编制城市河道建设工程初步设计文件前，应当向市城市河道建设管理机构办理工程建设条件对接手续。城市河道建设工程的初步设计文件应当符合工程建设条件的要求。
（五）关于城市河道建设工程施工管理的特别要求
考虑到城市河道建设在生态环境保护、防汛排涝等方面的特殊要求，在《条例（草案）》第三章中对城市河道建设工程施工管理作了较一般市政工程要求更高的规定，第二十条要求城市河道建设工程开工前，施工单位应当编制和实施地下管线、相邻建（构）筑物、周边生态环境等各类保护方案，以及相应的防汛防台应急方案。第二十一条对单项清淤或者挖土超过5000立方米的城市河道建设工程处置工程渣土作了三项特别规定，即施工单位应当在开工前编制工程渣土处置方案报送建设单位备案，并按照处置方案实施，处置方案应当明确处置方式和处置地点，并符合环境保护、市容环境卫生、水利等方面的管理规定；监理单位应当对施工单位处置工程渣土全过程实施旁站监理；建设单位应当对施工单位实施处置方案的情况进行监督检查。
（六）关于城市河道的保护和管理
根据市委、市政府提出的以“城市河道有机更新”带整治、带保护、带开发、带改造、带建设、带管理，推动“城市有机更新”，打造亲水型“宜居城市”的新思路，《条例（草案）》第四章不仅注重保护城市河道的防汛排涝、蓄水调配水、通航等基本功能，还强调对城市河道核心水资源的保护和管理，在从事涉河活动、建设行为、水环境改善和治理、养护绿化及禁止类行为等方面进行了详尽的规范，主要涉及到：
1、从事涉河活动规范。为确保城市河道的开发、利用有序进行，《条例（草案）》第二十八条对在城市河道保护管理范围内从事开设经营性场所、设置户外广告设施、实施景观亮灯工程、开展旅游休闲等活动的，要求符合城市河道相关规划的要求，遵守城市河道洁化、绿化、亮化、序化以及防汛排涝、水上交通、环境保护等管理规定。
2、涉河建设行为规范。为保障城市河道的安全和防汛排涝、通航功能，第二十九条至第三十二条分别对填堵、覆盖河道行为；从事涉河建设工程；临时占用挖掘行为；在城市河道保护管理范围外 20 米以内实施高堆土、深基坑开挖、打桩、爆破等危及城市河道安全行为进行规范。
3、水环境改善和治理规范。第三十八条要求城市管理行政主管部门应当推进城市河道水污染防治的科学技术研究，推广应用先进适用技术和长效管理措施，采取疏浚清淤、生态修复等措施防治城市河道水污染，第四十条要求新建、改建、扩建、迁建工业项目和新建住宅类建设项目应当严格执行雨水、污水分流排放制度，不得将污水直接排入城市河道。已建成的项目具备城市公共污水管网排放条件的，应当按计划实施纳管改造。
4、养护绿化规范。第四十一条、第四十二条要求市城市管理行政主管部门会同市城市绿化行政主管部门编制城市河道养护计划，城市河道养护实行市场化运作，城市河道养护单位应当按照养护规范和养护合同的要求，对城市河道进行定期观测、检查和养护，并建立养护档案。城市河道管理范围内的绿地由城市河道监管机构负责养护管理，并接受城市绿化行政主管部门的监督指导。
5、禁止类行为规范。第四十四条将十三类行为列为在城市河道保护管理范围内的禁止行为，借鉴近年来城市河道保护和管理的经验，在《杭州市城市河道保护管理办法》（市政府令第249号）基础上，将“在禁止水域擅自捕捞水生动物，设置拦河渔具，利用船舶、船坞等水上设施侵占城市河道水域从事餐饮、娱乐、住宿等活动”等行为增列为禁止行为。
另外，为了保障《条例（草案）》设定的相关制度和规范得到贯彻落实，第五章“法律责任”对未办理工程建设条件对接手续、未编制工程渣土处置方案或者备案、违反竣工验收规定、损害界桩和公告牌、违反施工管理、实施禁止行为等设定了相应的法律责任，并与《杭州市河道管理条例》、《杭州市市政设施管理条例》等地方性法规的有关规定进行了衔接。
以上说明和《条例（草案）》，请予审议。 2100433B
