各辖市、区人民政府，市各委办局，市各有关单位：
为深化集体林权制度改革，进一步解放和发展集体林业生产力，建立和完善适应现代林业发展要求的集体林权制度和经营机制，加快“绿色常州”建设步伐，根据《省政府关于深化集体林权制度改革的实施意见》（苏政发〔2008〕100号）等有关规定，结合本市实际情况，现就深化集体林权制度改革提出如下意见：
一、集体林权制度改革的指导思想、基本原则和总体目标
（一）指导思想
以科学发展观为指导，紧紧围绕实现“两个率先”和“绿色常州”建设目标，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，不断创新集体林业经营的体制机制，进一步明晰产权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，加快现代林业发展步伐，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会作出积极贡献。
（二）基本原则
坚持依法办事、有序推进，严格按照法律、法规和有关政策规范操作，积极稳妥推进集体林权制度改革；坚持尊重民意、因地制宜，确保集体林权制度改革方案切合当地经济社会发展水平和森林资源状况；坚持统筹兼顾、协调发展，着眼于提高农民持续增收能力、壮大集体经济组织实力、保护生态资源、提高可持续发展能力，确保农民得实惠、林业得发展、生态受保护。
（三）总体目标
力争到2010年10月底，基本完成明晰产权、落实集体林地承包经营权和林木所有权的改革任务。在此基础上，逐步完善政策，建立产权归属清晰、经营主体明确、责权划分具体、利益分配合理、流转程序规范、融资渠道通畅、监管服务到位的集体林权制度，实现资源增长、林业增效、农民增收、生态改善的目标。
二、深化集体林权制度改革的范围和内容
（一）改革的范围和重点
改革的范围是：农村集体经济组织的林地和林木。改革的重点是：目前仍由农村集体经济组织经营，以及虽已通过招标、拍卖、公开协商等方式明确经营管护主体、但尚未明晰初始产权的集体商品林、宜林地。按照逐级负责、分级调处的原则，积极调解有争议的林地和林木权属争议，争议未解决前暂不纳入改革范围。
（二）改革的主要内容
1．明晰产权。在坚持集体林地所有权和林地用途不变的前提下，依法将集体统一经营的集体林地和林木，通过均股、均利等方式将产权落实到本集体经济组织的农户。对已通过招标、拍卖、公开协商等承包方式明确其他经营管护主体、但尚未明晰本集体经济组织成员初始产权的集体林地，应当按照均股、均利方式将产权落实到本集体经济组织成员。已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、承包或流转合同规范的，要予以维护；承包或流转合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，应当依法纠正。
已划定的自留山，由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。分包到户的责任山，保持承包关系稳定，承包期内允许继承。责任山承包到期后，可以均股、均利方式在本集体经济组织内落实产权，也可依法继续实行家庭承包经营，承包期为70年。对面积、界址不清的责任山，在明晰界址的基础上完善承包合同，明确双方的权利和义务。
集体林地和林木产权改革方案，要按照村民民主议事的方式审议通过。在明晰产权过程中，集体林地的产权关系不因行政区划的调整而随意变更。行政区划调整以后合并的村和村民小组，明晰集体统一经营的林地和林木产权时，原则上以合并前的村或村民小组为单位进行。在农村土地二轮承包时，如果是按合并后的村或村民小组确权、并经2/3以上村民或农户同意的，应当按照合并后的村或村民小组进行确权。
国有林业场圃、自然保护区、森林公园等单位经营管理的集体经济组织的林地和林木，要明晰权属关系，依法维护经营区的稳定和林权权利人的合法权益。
明确林地和林木产权关系后，要依法进行确权勘界、登记、核（换）发林权证书，做到图、表、册一致，人、地、证相符。尚存在林权纠纷的，依法调处解决后再核发林权证。各级林业主管部门应当明确专门的林权管理机构，具体承办同级政府交办的林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等工作。
2．放活经营权。实行商品林、公益林分类经营管理。对商品林，可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售；对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等。
按照均股、均利方式明晰产权的集体林地，通过集体民主议事决策程序，可由集体统一经营管理，也可通过招标、拍卖、公开协商等方式落实承包经营主体，在同等条件下本集体经济组织成员享有优先承包权。为保护集体经济组织及其成员的长期收益，承包经营期限应当合理确定。鼓励集体经济组织成立股份合作社、专业合作社等，对集体林地实行规模经营。
3．落实处置权。在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权利人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件依法合理开发利用。流转林地经营权和林木所有权的期限，不得超过承包期的剩余期限。林权流转要使用林业主管部门统一规范的合同文本，明确权属关系和双方的权利与义务。
4．保障收益权。农户承包经营林地的收益，归农户所有。按照均股、均利方式明晰产权的，集体经济组织应当将不低于70%的收益平均分配给本集体经济组织成员，其余要用于集体公益事业。依法保护林地承包经营者的合法权益，严禁在林地发包过程中乱摊派、乱收费，变相加重经营者负担。
征收林地，要依法足额予以补偿。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收林地的补偿费。支付给农村集体经济组织的林地补偿费的使用和分配，由本集体经济组织成员讨论决定。
三、完善集体林权制度改革的配套政策
（一）建立森林资源资产评估体系和流转市场
按照国家有关规定，抓紧建立森林资源资产评估和监督管理制度，加强集体林地承包经营权和林木所有权流转管理，建立健全产权交易平台，为流转提供规范化服务，维护交易各方合法权益。市、辖市（区）林业技术推广、林业科研教学、森林资源监测等单位，可依法提供森林资源资产评估咨询服务。抓紧制定森林资源流转管理办法，规范流转程序，保障公平交易。根据森林资源分布状况，建立区域性森林资源资产流转交易市场，为规范流转创造条件。
（二）推进林业投融资改革
增加林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策，扩大面向农户的林业小额信贷和联保贷款。鼓励商业银行等金融机构开发林权抵押贷款等适合林业特点的信贷产品。鼓励林业企业上市融资。林业主管部门要做好林权抵押登记工作，在抵押贷款期间，未经抵押权人同意，不得发放林木采伐许可证，不予办理林权变更手续。鼓励开展政策性林业保险试点，提高林业经营者抵御自然灾害的能力。
（三）完善公共财政保障机制
各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，多渠道筹集森林生态效益补偿基金。各级财政要按照分级管理、事权与财权相匹配的原则，将公益林的规划、建设、保护和管理经费纳入地方财政预算。市、辖市（区）财政根据实际情况对本级以上公益林予以补助，并根据经济发展情况逐步提高补偿标准。
（四）加强乡镇林业机构建设
乡镇林业工作站承担基层林业政策宣传、资源保护、生产组织、科技推广和社会化服务等公益性职能。林业面积较大的乡镇，可在相应的机构增挂林业站牌子，明确职责，并结合乡镇机构改革，配备专职或兼职林业技术人员，建立岗位责任制，经费纳入地方财政预算，保证基层林业技术队伍稳定。
（五）完善社会化服务机制
鼓励发展林业服务机构，引导农户采取家庭联合经营、股份合作制等形式，培育新的林业经营实体。鼓励龙头企业与农户建立起“公司＋基地＋农户”等产供销一条龙、贸工林一体化的林业产业发展格局，实现规模化、标准化、集约化经营。发展林业专业协会，引导建立民间护林防火、防治林业有害生物组织，完善森林灾害应急反应机制和防治服务网络。
四、集体林权制度改革的保障措施
（一）加强领导，明确责任
各级政府要把集体林权制度改革作为一件大事来抓，摆上重要工作议程。要实行主要领导负责制，层层落实责任，将集体林权制度改革工作纳入年度目标考核体系。林区政府要成立集体林权制度改革工作领导小组，制定工作计划，明确目标任务，拟定具体改革方案，扎实推进改革。农办、发改、财政、农林、国土资源等有关部门要各负其责，积极参与，密切配合，形成合力。集体林权制度改革工作经费要纳入同级财政预算，足额落实到位。各级财政要安排好配套资金，有关部门要加强对工作经费使用的监督和管理。
（二）分步实施，有序推进
集体林权制度改革涉及到广大农户的切身利益，各级各部门要严肃工作纪律，依法规范操作，做到改革的内容、程序、方法、结果公开、公平、公正，确保广大农户的知情权、参与权、决策权和监督权落到实处。集体林权制度改革面广量大，各地要有步骤、分阶段、积极稳妥地推进，确保改革有序进行。一是成立机构，制定方案。2010年1月，林区政府要成立集体林权制度改革工作领导小组，制定改革总体方案。二是广泛宣传，加强培训。2010年1月，林区要层层召开集体林权制度改革动员大会，广泛宣传改革的意义、内容、方法及有关政策法规，分级组织业务骨干培训。三是上下联动，组织实施。2010年2月至7月，林区要按照有关规定，精心组织，认真完成集体林权制度改革任务。四是公示公告，发证建档。2010年8月至10月，要按照申请、审查、勘查、公示、登记、办证等步骤，及时核（换）发林权证，并做好改革过程中重要文件、资料的收集整理工作，确保档案资料的完整、准确和系统。
二○一○年一月七日
沽源县农村土地承包经营权抵押贷款问题及对策研究
国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》