国土资源部住房和城乡建设部国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见

国土资规〔2015〕10号

各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团国土资源、住房和城乡建设、旅游主管部门：

为贯彻党的十八届五中全会精神，落实《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号）、《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国办发〔2015〕62号）相关部署，促进稳增长、调结构、扩就业，提高旅游业用地市场化配置和节约集约利用水平，现就相关用地问题提出以下意见。

一、积极保障旅游业发展用地供应

（一）有效落实旅游重点项目新增建设用地。按照资源和生态保护、文物安全、节约集约用地原则，在与土地利用总体规划、城乡规划、风景名胜区规划、环境保护规划等相关规划衔接的基础上，加快编制旅游发展规划。对符合相关规划的旅游项目，各地应按照项目建设时序，及时安排新增建设用地计划指标，依法办理土地转用、征收或收回手续，积极组织实施土地供应。加大旅游扶贫用地保障。

（二）支持使用未利用地、废弃地、边远海岛等土地建设旅游项目。在符合生态环境保护要求和相关规划的前提下，对使用荒山、荒地、荒滩及石漠化、边远海岛土地建设的旅游项目，优先安排新增建设用地计划指标，出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取相关费用之和的原则确定。对复垦利用垃圾场、废弃矿山等历史遗留损毁土地建设的旅游项目，各地可按照“谁投资、谁受益”的原则，制定支持政策，吸引社会投资，鼓励土地权利人自行复垦。政府收回和征收的历史遗留损毁土地用于旅游项目建设的，可合并开展确定复垦投资主体和土地供应工作，但应通过招标拍卖挂牌方式进行。

（三）依法实行用地分类管理制度。旅游项目中，属于永久性设施建设用地的，依法按建设用地管理；属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，不征收（收回）、不转用，按现用途管理，由景区管理机构和经营主体与土地权利人依法协调种植、养殖、管护与旅游经营关系。

（四）多方式供应建设用地。旅游相关建设项目用地中，用途单一且符合法定划拨范围的，可以划拨方式供应；用途混合且包括经营性用途的，应当采取招标拍卖挂牌方式供应，其中影视城、仿古城等人造景观用地按《城市用地分类与规划建设用地标准》的“娱乐康体用地”办理规划手续，土地供应方式、价格、使用年限依法按旅游用地确定。景区内建设亭、台、栈道、厕所、步道、索道缆车等设施用地，可按《城市用地分类与规划建设用地标准》“其他建设用地”办理规划手续，参照公园用途办理土地供应手续。风景名胜区的规划、建设和管理，应当遵守有关法律、行政法规和国务院规定。鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合方式供应旅游项目建设用地。

（五）加大旅游厕所用地保障力度。要高度重视旅游厕所在旅游业发展中的文明窗口地位和基本公共服务作用。新建、改建旅游厕所及相关粪便无害化处理设施需使用新增建设用地的，可在2018年前由旅游厕所建设单位集中申请，按照法定报批程序集中统一办理用地手续，各地专项安排新增建设用地计划指标。符合《划拨用地目录》的粪便处理设施，可以划拨方式供应。支持在其他项目中配套建设旅游厕所，可在供应其他项目建设用地时，将配建要求纳入土地使用条件，土地供应后，由相关权利人依法明确旅游厕所产权关系。

二、明确旅游新业态用地政策

（六）引导乡村旅游规范发展。在符合土地利用总体规划、县域乡村建设规划、乡和村庄规划、风景名胜区规划等相关规划的前提下，农村集体经济组织可以依法使用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办住宿、餐饮、停车场等旅游接待服务企业。依据各省、自治区、直辖市制定的管理办法，城镇和乡村居民可以利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营。农村集体经济组织以外的单位和个人，可依法通过承包经营流转的方式，使用农民集体所有的农用地、未利用地，从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产。支持通过开展城乡建设用地增减挂钩试点，优化农村建设用地布局，建设旅游设施。

（七）促进自驾车、房车营地旅游有序发展。按照“市场导向、科学布局、合理开发、绿色运营”原则，加快制定自驾车房车营地建设规划和建设标准。新建自驾车房车营地项目用地，应当满足符合相关规划、垃圾污水处理设施完备、建筑材料环保、建筑风格色彩与当地自然人文环境协调等条件。自驾车房车营地项目土地用途按旅馆用地管理，按旅游用地确定供应底价、供应方式和使用年限。

（八）支持邮轮、游艇旅游优化发展。新建邮轮、游艇码头用地实行有偿使用。有偿使用的邮轮、游艇码头用地可采取协议方式供应。现有码头增设邮轮、游艇停泊功能的，可保持现有土地权利类型不变；利用现有码头设施用地、房产增设住宿、餐饮、娱乐等商业服务设施的，经批准可以协议方式办理用地手续。

（九）促进文化、研学旅游发展。利用现有文化遗产、大型公共设施、知名院校、科研机构、工矿企业、大型农场开展文化、研学旅游活动，在符合规划、不改变土地用途的前提下，上述机构土地权利人利用现有房产兴办住宿、餐饮等旅游接待设施的，可保持原土地用途、权利类型不变；土地权利人申请办理用地手续的，经批准可以协议方式办理。历史文化街区建设控制地带内的新建建筑物、构筑物，应当符合保护规划确定的建设控制要求。

三、加强旅游业用地服务监管

（十）做好确权登记服务。各地要依据《不动产登记暂行条例》等法律法规规定，按照不动产统一登记制度体系要求，不断增强服务意识，坚持方便企业、方便群众，减少办证环节，提高办事效率，改进服务质量，积极做好旅游业发展用地等不动产登记发证工作，依法明晰产权、保护权益，为旅游业发展提供必要的产权保障和融资条件。

（十一）建立部门共同监管机制。风景名胜区、自然保护区、国家公园等旅游资源开发，建设项目用地供应和使用管理应同时符合土地利用总体规划、城乡规划、风景名胜区规划及其他相关区域保护发展建设等规划，不符合的，不得批准用地和供地。新供旅游项目用地，将环保设施建设、建筑材料使用、建筑风格协调等要求纳入土地供应前置条件的，提出条件的政府部门应与土地使用权取得者签订相关建设活动协议书，并依法履行监管职责。要及时总结旅游产业用地利用实践情况，积极开展旅游产业用地重大问题研究和探索创新。

（十二）严格旅游业用地供应和利用监管。严格旅游相关农用地、未利用地用途管制，未经依法批准，擅自改为建设用地的，依法追究责任。严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地。规范土地供应行为,以协议方式供应土地的，出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。严格旅游项目配套商品住宅管理，因旅游项目配套安排商品住宅要求修改土地利用总体规划、城乡规划的，不得批准。严格相关旅游设施用地改变用途管理，土地供应合同中应明确约定，整宗或部分改变用途，用于商品住宅等其他经营项目的，应由政府收回，重新依法供应。

本文件自下发之日起执行，有效期五年。

2015年11月25日

2015年11月25日，国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局印发《关于支持旅游业发展用地政策的意见》。

2016年1月8日，国土资源部、国家发展改革委、水利部、国家能源局印发《关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》。

关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见

国土资规〔2016〕1号

各省、自治区、直辖市国土资源主管部门、发展改革委、水利（水电、水务）厅（局）、能源局，新疆生产建设兵团国土资源局、发展改革委、水利局：

为贯彻落实党中央、国务院关于加快发展重大水利水电工程的战略部署和中央有关文件要求，在坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度的前提下，切实做好大中型水利水电工程建设用地保障和服务，现就进一步加大用地政策支持力度提出如下意见：

一、加强部门协同，保障水利水电工程建设用地需求

（一）加强水利水电工程建设用地规划引导与统筹。各级发展改革和水利水电行业主管部门应在编制水利水电相关发展规划时统筹考虑用地问题，做好与土地利用总体规划的衔接。各有关部门和用地单位在具体水利水电建设项目可行性研究和工程设计阶段，应充分考虑土地利用条件，在用地选址、规划布局等方面严格论证，尽量避让耕地特别是基本农田；要采取有效的工程技术措施和方案，严格控制建设用地规模，切实减少对耕地的占用。对于经充分论证确需占用的土地，在项目投资概算中要足额安排征地补偿费、耕地开垦费等用地有关费用，为工程顺利建设打好基础。水利水电项目在审批（核准）前，要按照《建设项目用地预审管理办法》的规定办理用地预审手续，未取得用地预审手续的，不得通过项目审批（核准）。

（二）积极做好水利水电工程建设用地服务与保障。地方各级国土资源主管部门要及时了解水利水电行业发展情况，将水利水电用地需求、空间布局、建设时序等纳入土地利用总体规划，并及时安排新增建设用地计划指标；在水利水电建设项目可行性研究、工程设计阶段，要主动服务、提供咨询、参与论证；在建设项目用地预审时，重点要从规划选址、集约节约用地、征地补偿安置、耕地占补平衡等方面严格审查把关。对具备申请用地条件的水利水电项目，市、县国土资源主管部门要及时组织用地报卷，逐级呈报用地；省级国土资源主管部门要认真落实用地预审有关要求，严格审核用地有关事项，确保项目用地符合土地管理各项制度规定。不符合要求的，不予通过用地预审和审查。

二、适应水利水电工程用地特点，改进用地报批工作

(三)分类明确水利水电工程用地报批方式。水利水电枢纽工程建设区、水库淹没区用地原则上应一同报批，但对于施工工期较长的水利水电项目，可根据建设工期分别按单独选址建设项目用地报批；移民迁建用地原则上应安排在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，按城市(村庄、集镇)建设用地报批；专项设施复（改）建用地，要根据项目规划选址和土地利用总体规划，确定按单独选址建设项目或纳入城镇建设用地报批。

水利水电工程枢纽工程建设区和水库淹没区用地由建设用地单位向用地所在市、县人民政府国土资源主管部门提出用地申请；移民迁建和专项设施复（改）建用地由市、县移民主管部门或具体用地单位按移民安置规划及移民安置年度计划，向用地所在市、县人民政府国土资源主管部门提出用地申请。需报国务院批准的水利水电工程用地，涉及多个省份或在省域内涉及多个市、县的，由有关省(区、市)组织各市、县国土资源主管部门分别准备报批材料，省级国土资源主管部门汇总后，以省(区、市)为单位报批。但对于水利线型工程（包括河道整治、堤防，引、调、排、灌工程等水利设施）用地，可以地（市）为单位分段报批。

（四）分类保障移民迁建和专项设施复（改）建用地。属于国家审批（核准）的水利水电项目，移民迁建和专项设施复（改）建用地随主体工程用地一并报批或专项设施复（改）建用地按单独选址建设项目用地独立报批的，用地计划由国家统筹安排。移民迁建用地应符合城市、村镇建设用地标准，原则上不能超出原有被拆迁占地规模。为解决移民生产生活问题，按照移民安置规划，移民迁建用地超出原有被拆迁占地规模的，报批用地需作出详细说明。移民迁建用地占用城市(含建制镇)土地利用总体规划确定的建设用地范围内土地、经批准超出原建设用地面积的用地，由当地人民政府依照规定足额缴纳新增建设用地土地有偿使用费。

（五）实行水库水面用地差别化政策。水利水电项目用地报批时，水库水面按建设用地办理农用地转用和土地征收审批手续。涉及农用地转用的，不占用土地利用总体规划确定的建设用地规模和年度用地计划指标；涉及占用耕地和基本农田的，建设单位应履行耕地占补平衡义务，当地政府要足额补划基本农田。

（六）统筹做好工程占用耕地的占补平衡。水利水电项目在工程概算中应足额计列补充耕地所需费用，由建设单位在当地国土资源主管部门的指导下，用于实施土地整治项目自行补充耕地；为安置移民生产和生活新开发出的耕地以及结合工程施工整理复垦新增加的耕地，可用于耕地占补平衡。没有条件自行补充或补充的耕地不符合要求的，应按照各省、自治区、直辖市的规定标准足额缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

对于水利水电工程项目采取自行补充耕地方式的，国土资源主管部门应积极予以支持，对补充耕地及时立项、监督指导和组织验收；采用缴纳耕地开垦费、实行委托方式补充耕地的，地方国土资源部门要优先安排本地区补充耕地储备库的耕地用于水利水电工程耕地占补平衡，保障工程顺利报批用地和建设。对于占用耕地多的水利水电项目，用地所在市、县确因耕地后备资源匮乏，难以在本行政区域内做到耕地占补平衡的，省级国土资源主管部门要积极协调，在省域内统筹安排补充耕地，切实做到耕地占补平衡。水利水电工程建设占用25度以上、纳入退耕还林计划的陡坡耕地，不计入须补充耕地范围。

（七)规范水利水电工程临时用地管理。水利水电工程开展项目前（2016年）期论证工作涉及的钻探勘探、施工便道等用地以及工程建设所需施工场地、设备堆放场地、弃(取)土场等用地，按临时用地管理，依照有关规定由县级以上人民政府国土资源主管部门批准，并给予土地权利人相应的损失补偿。临时用地造成土地损毁的，用地单位必须依照《土地复垦条例》有关规定，履行土地复垦义务。

抢险、救灾、防洪等急需使用土地的水利工程，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，用地单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。

三、做好水利水电建设征地补偿安置，维护被征地农民权益

（八）足额落实征地补偿费用。水利水电项目征收农民集体所有土地，必须依照有关法律法规和中发〔2015〕1号文件等规定要求确定征地补偿标准，足额核算征地补偿费用，采取多种有效安置途径，做好征地补偿安置工作。各级国土资源主管部门在用地预审时要对征地补偿费用标准严格审查把关，确保足额列入项目投资概算。其中，对于水利水电枢纽工程建设区、水库淹没区用地，应按工程所在地征地补偿标准足额计列征地补偿费，结合安置方式统筹安排用于被征地农民补偿安置；对于异地移民安置和复（改）建专项设施占用土地的，应按所占地地区征地补偿标准给予足额补偿。征地补偿费用应纳入项目总投资。对在贫困地区开发水电占用集体土地的，可试行给原住居民集体股权方式进行补偿，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度。

（九）规范征地报批程序。水利水电工程征地报批前要认真履行征地告知、确认、听证程序，就征收土地方案充分听取被征地农民集体和农民意见，确保农民的知情权、参与权、申诉权和监督权。对于在工程移民安置规划大纲或移民安置规划编制过程中，地方政府或有关部门已就征地履行相关程序，达到征地报批前期工作程序和有关规定要求的，用地报批时国土资源主管部门不再另行组织开展征地报批前告知、确认、听证等工作。

四、实行先行用地政策，确保水利水电工程及时开工建设

（十）支持重点建设项目先行用地。对于国家重点水利水电工程，在通过国土资源部用地预审、国务院及国务院有关部门已批准(核准)项目、水利工程初步设计已经批复或初步设计审批单位出具先行建设任务认定意见后,属于工程建设范围内的道路、桥梁、生活营区等施工前期准备工程和控制工期的单体工程，以及因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程，可申请办理先行用地。考虑到水利水电工程建设的特殊需要，在项目已通过用地预审、但尚未正式审批（核准）前，工程论证设计和前期工作必需的道路、桥梁、生活营区等建设，属于永久性建设用地的，在项目审批（核准）部门出具项目立项（或同意开展前期工作）的认定意见，且水利项目在初步设计审批单位、水电项目在行业主管部门出具先行建设任务认定意见的前提下，也可申请办理先行用地。

先行用地办理原则上限定在国务院及国务院有关部门批准建设的水利水电工程范围内。对于地方审批（核准）的水利水电项目，其中纳入经批准的全国中型水库建设规划、并经有关流域机构审核同意的水利项目，以及纳入经批准的国家水电发展规划的水电项目，确需先行用地的，可参照上述规定执行。

（十一）做好先行用地与用地审批的衔接。先行用地由省级国土资源主管部门向国土资源部提出申请，省级国土资源主管部门要指导市县认真组织申报材料并严格审核把关。申请先行用地前，应查清所需使用土地的权属、地类、面积，就补偿安置充分征得被占地单位群众同意，确保批后及时兑现有关补偿费用或按经批准的相应移民安置规划进行实施，不因先行用地发生信访问题和突发事件。先行用地批准后，不得超出批准范围动工建设，超出的按违法用地严肃查处；同时，必须在规定时限内申请办理正式用地审批手续。

本意见自下发之日起执行，有效期五年。原《国土资源部国家经贸委水利部关于水利水电工程建设用地有关问题的通知》（国土资发〔2001〕355号）同时废止。

国土资源部 国家发展改革委 水利部 国家能源局

2016年1月8日2100433B