仇保兴

城镇化是一个庞大复杂，涉及面广，因素众多的系统性问题。对复杂问题，社会科学提出来两类分析办法：一是化复杂为简单。找到最关键的问题，用底线思维来寻求答案。二是进行多维度进行剖析，防止遗漏最主要的问题和对策。另外，还有最新发展的利用大数据进行分析的方法。本文综合前两类方法将健康城镇化划分为五个底线，即大中小城市和小城镇协调发展、城市和农村互补协调发展、紧凑式的城镇空间密度、防止空城的出现、文化遗产和自然遗产的保护。

实践健康城镇化，关键在于发挥城市规划的轨道作用。那么城市规划或者说城乡规划是什么意思呢?大不列颠的百科全书中，“规划”的英文为planning，即“规划”是要前瞻性地看到潜在的问题，然后提出有效的政策措施来解决。

住房和城乡建设部原副部长仇保兴表示，实践健康城镇化，必须要抓住红线与关键的底线。红线即为18亿亩耕地，而何为底线则需要深入的分析。

健康城镇化的“底线”由具有两类特征的决策所决定：其一，刚性错误。如果在城镇化过程中犯决策错误，此类刚性错误所造成的结果后人难以纠正。如美国的城市蔓延、选择错误的交通工具、环境污染等。其二，恶性循环。即此类决策将严重妨碍可持续发展，或者带来社会、经济甚至政局的动荡。也就是说，一个小的错误可能会导致更大的错误，并且相互影响，形成一连串的错误，甚至是导致社会危机。只要不犯符合这两类特征的“底线错误”，城镇化的健康发展就基本可以保证，即在不触碰红线和底线基础上来实现健康城镇化。

底线一：大中小城市和小城镇的协调发展

将大中小城市和小城镇协调发展作为健康城镇化的底线，一是由于超大规模城市具有海绵性质，即自动吸收人口，自动地聚集资源，从而会引发规模膨胀的恶性循环;二是由于其恶性循环的结果是刚性的。

1.超大城市引发规模膨胀

超大城市自动吸收人口，引发规模膨胀的恶性循环。根据调查目前8600万出省的人员大部分在特大城市工作。其中，人口流入量排名前十的城市共有4351万外来人口，占全部出省人员的50%。特大城市集中吸纳了跨省的流动人口，上海、北京、深圳、东莞分别是外来流入人口最多的前四位城市，一共有2715万人在上述城市工作。目前来看，该趋势仍然在加剧，并没有减缓的迹象。

2.国外规划经验

为了应对大城市的过度膨胀，城市规划学领域著名的芬兰规划学家沙里宁(Eliel Saarinen)在二次世界大战期间提出来有机疏散的理论。有机疏散理论指出随着大城市人口资源越来越富集，会造成严重的城市病，必须要进行人口的合理的疏散。

有机疏散理论在法国、英国得到了实施。英国、法国根据有机疏散理论共建设了三代新城。第一代新城人口规模2-5万人，城区里少有就业岗位，由于大量人口外出新城就业，造成巨大的钟摆式城市交通。新城沦为居民夜晚睡觉休息的区域，成为了睡城，最终实践以失败告终。但是我国许多大城市还在以睡城模式建设新城，这就没有总

结汲取历史经验教训。

二战结束后，英国第二代新城开始建设成型。新城人口规模15-20万人，就业岗位50%当地解决，至少减少了50%的城际交通。5年后，第三代新城涌现，第三代新城的人口规模比第二代更大，为20-30万人。就业岗位基本上能够在新城内创造，实现职住平衡，既保证了新城的经济活力，又削减了对老城市的交通压力。

这个由丘吉尔提出的新城计划后来风靡整个全世界，形成了新城建设浪潮。

3.坚持大中小城市和小城镇协调发展是我国城镇化的基本方针

我国长期坚持的城镇化基本方针是坚持大中小城市和小城镇的协调发展。该城镇化方针最早从先进国家经验中间得到实践。

首先，中小城市具有大城市不可替代的功能。因为它能就地利用资源，就地服务周边的经济发展。其次，依照国际经验，凡是中小城市发育良好的国家，其社会经济发展的协调性和可持续性都更佳。另外，从城市群的生态金字塔来看，超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市成比例的正态分布，中小城市占比重最大。

我国作为农业大国，小城镇是唯一的、不可替代的为周边“三农”服务的总基地。因为农业现代化必须要建立在社会化服务的基础上，社会化服务基地必须在小城镇。中小城市更是人口流向大城市的拦水坝。根据多年的数据分析，我国中小城市为大城市截流了50%以上的人口。如果没有中小城市，我国就像拉美国家那样，70%、80%人集中在一、两个大城市里面，这就造成了刚性的错误，同时也进入了中等收入的陷阱。

中等收入陷阱的另一个角度的经济学的解释是城市提供给所有居民的资源是有成本的。这个成本不是凭空产生的，是需要从居民创造的财富中分割一部分变成城市基础设施。但是这些国家大量的人口如80%的人口集中在一、两个大城市里面，造成了大城市里面50%、甚至是70%的人在贫民窟里。由于这些人没有工作，无法创造财富，从而没有为城市基础设施建设提供贡献，但是他们又要分享城市基础设施，这就造成了“财务陷阱”。

近20年来，人居环境的相对退化造成我国小城镇人口占城镇总人口比重减少了10%，数量极其巨大，这是一个危险的数据。其产生原因如下：一是政府的注意力和公共财力没有投向小城镇，几乎所有的支农补贴和扶植政策都是绕过小城镇直奔农村;二是小城镇本身环境污染、人居环境退化、产业活力不足、公共服务质量下降。原因是缺乏土地出让金和城市维护费;三是税收体系不能支撑公共项目投资;四是缺乏人才。三是城乡之间基础设施投入和公共服务差距扩大。2010年城市和村庄的人均基础设施维护资金投入比达25:1。现状城乡医疗设施差距明显，各级城市医疗服务差距持续扩大。2011年，全国各级城市市辖区千人医疗卫生机构平均床位数为6.24张(近5年增长1.34张)，县和县级市仅2.80张(近5年增长0.80张)。

从拉美、非洲国家这些城镇化的教训来看，由于这些国家采取了错误的城镇化策略，大量的人口涌入一、两个大城市，造成城市的首位度非常高，贫民窟病非常严重。一个国家50%以上的人口住在贫民窟里面，导致了两个问题：一是城市投资环境急剧恶化;二是农村的劳动力过快地转移，导致农村农产品欠收。

另外，沿海内地发展差距逐步扩大，未来的城市群效益非常低。由于城市群仅有几个大城市，并没有中小城市，所以其经济区位没有梯度分配。

4.小城镇重点建设方向

小城镇怎么发展呢?其重点建设方向有如下要点：

第一，要有一套城镇规划的管理机构。

第二，要有一套必要的基础设施。比如供水、污水、垃圾处理。

第三，要有一套地方化的绿色建筑、建设和规划管理的体系，就地取材、节能减排、发展绿色建筑。

第四，要按照城镇常住人口的规模，统筹配置学校、幼儿园、医院、文化和体育等公共服务设施。

底线二：城市和农村互补协调发展

健康的城镇化不能没有农村，三农问题与健康城镇化密不可分。正确的农业现代化道路必然是健康城镇化和生态安全的底板。城镇化率超过50%以后，传统农村的乡土文化、一村一品、农业景观、田园风光会变成稀缺资源。由于大多数城市居民长期居住在拥挤忙碌的城市，农村原来的田园景观就变成稀缺的资源，会形成乡村旅游潮。发达国家的经验表明，乡村旅游潮占整个旅游蛋糕的三分之一到二分之一。所以把农村资源利用好，走正确的城乡互补协调发展的道路，就可以带动中国农村发展，走向一条绿色、可持续发展的现代农业发展道路。

底线三：紧凑的城市空间密度

1.城市空间模式类别

紧凑城市是生态文明之基。世界上基本有两种程度的空间模式，一种是紧凑模式，如欧盟、日本、中国。紧凑的城市都有一个共同的特点，即公共交通有效利用。一般来说，每平方公里人口密度达到两千人公共交通才能发挥效用;每平方公里一万人至两万人公共交通达到高效利用。而且，公交与紧凑模式是相互协同的。

第二种是蔓延模式。蔓延模式的典型是美国车轮上的城镇化道路，造成基础设施和公用设施的建设费用成倍提高，最终将导致城市破产。另外城市的蔓延发展也导致美国汽油人均消耗极高。

美国、欧盟在文化上同种同源，人均GDP相差无几，但城市化的形态并不一样。因为欧盟是城镇化时期在先、汽车进入家庭在后，城市基本保持了紧凑的空间格局。而在美国，是城镇化和机动化同步发生，即 “车轮上的城市化”，如火如荼的高速公路投资和郊区购房优惠信贷计划愈发加剧了城市的蔓延。

我国由于人多地少、资源短

缺，耕地与城市的发展矛盾极大，耕地与城市发展拓展用地高度重合，城镇化发展和机动化同步，必须坚持集约节约的紧凑式城镇空间布局模式。

2.紧凑式城镇空间布局实现途径

如何实现集约节约的紧凑式城镇空间布局呢?

第一，严格控制单一的功能区。比如太湖新城，中新生态城，其混合用地的布局将有效降低城市蔓延的程度。

强调通过紧凑的空间布局，合理规划产业、居住、服务和生态等城市功能，提高土地利用效益。一方面构建“产业组团+生活组团”融合发展的组团空间结构，避免大规模、长距离通勤出行，降低碳排放水平;另一方面积极推行 TOD开发模式，结合轨道交通和社区建设，适度提高轨道站点周边和公交便利社区的土地利用强度和功能混合，使城市运行效率最大化。

第二，防止工矿建设用地粗放。目前矿建设用地粗放的问题十分突出，存在大量工矿用地未批先建的现象。此类问题应及时予以调控。第三，纠正小产权房的问题。小产权房的出现容易引发城市无序扩张，打乱城市规划的合理、科学的布局。而且小产权房质量较差，缺乏相关的质量监督，资质管理不到位，容易造成房屋安全问题。另外，小产权房项目也容易滋生腐败问题。第四，防止私家车引导式的基础设施过度建设。根据日本在上个世纪六十年代所做的研究，运输同样数量的货物和人员，铁路每吨公里的能耗118kcal，大货车696kcal，中小卡车2298kcal。从用地比较看，单线铁路(每公里)比二车道二级公路少占地0.15-0.56hm2;复线铁路(每公里)比四车道高速公路少占地1.02-1.22hm2。单位客货运输量用地，公路是铁路的37-38倍。

日本的新干线快速发展与该国人多地少、征地成本高是直接相关的。我们应该意识到这一点，尽早采取措施，避免私家车引导式的基础设施建设。

美国的交通部部长曾谈到，当年美国在建设高速公路时，对城市的公共交通建设缺乏资金支持，没有重视铁路的再投资与再改造，犯下了很大的错误。美国是世界上唯一高速公路不收费的国家，其小汽车使用率85%，而欧盟仅为58%。目前我国节假日高速公路免费，从能源角度来判断，并不符合我国能源安全。

另外，城市内部不应过度修建高架桥、高速环路。过度地修建高架桥、高速环路，不利于公交的发展。应加密路网，建设步行、自行车友好城市。以云南的呈贡新城为例，最初方案是美国人设计的，街区尺度较大，街区边长为300米，完全是工业区的尺度。后来将街区边长改为符合公交出行范围的90米，城市尺度就更适合居住。

底线四：防止出现空城

1. 空城类型

一般而言，空城有两种类型。第一类是因产业转移、资源枯竭而没落的空城，如美国底特律、我国的玉门市。

第二类是人造的空城，这是我国特有的现象。近年来一些地方兴起大量的造城运动，如内蒙古某城市。一座新城建造得美观整洁，但居住区里却人迹罕至，这种情况已在我国多地出现。

2. 空城形成的原因

造成空城现象的原因主要有以下三个：

第一，领导盲目的政绩冲动、政绩工程和形象工程。二战时期的英国首相丘吉尔曾说过：“所有的政治家都有欲望在地球上留下自己的痕迹。”虽然留下的痕迹有的流芳百世，有的却是遗臭万年，却都有这样的冲动。由此，目前“奇葩”建筑的出现也就不足为怪。

第二，我国独特的财政制度下，政府不能破产。西方很多城市可以宣布破产。例如一个有钱的企业家去美国买了一块土地和一个农场，并在土地上建设工厂，就此这个企业家就可以自己担任市长甚至成立一个城市。那么，企业家的财政是靠物业税收，即使破产，也仅关系到个人，然而，我国城市的破产将会产生连锁效应，就像底特律破产后一双鞋可以买一套房，我国一旦出现类似问题，后果不堪设想。

第三，50%甚至60%城镇化率以后城市发展模式的路径依赖。目前，较发达的省份已进入城市化末期，大范围的综合性开发已经不符合城市的发展。再者，对于城镇化率的判断，存在与实际情况不相符的预期。

由此，应规范各级城市盲目建新城、新区的行为，杜绝各类“空城”、“鬼城”、“债城”;新区建设应依托老城，加强产城融合，防止新区功能和产业过于单一，严控远距离、飞地型的新城开发;清理整顿各类开发区、工业园区和低效使用的工业用地，建立工业用地集约利用指标体系，制止以工业发展名义大规模圈地占地。

底线五：保护文化遗产和自然遗产

中国城市非常讲究与山水的关系，然而完整的山水城市已几乎不存在，能够保留山水格局与城市关系原样的也已为数不多。桂林的山水与城市关系的基本格局目前基本保留完整，因此城市规划和城市建设的专业人才应该能深刻体会到明代文学家李渔“山水者才情也”这句话的意境。同样的道理，要把城市建得美，首先心中要有美的城市，否则是建不出美丽城市来的。那么“美”需要关注两个关系：

第一，人造城市与周边自然的关系，应该是融合互补而不是冲突。

第二，现代城市与传统文化应该是尊重、保护、传承，而不是推倒重来，取而代之。

此外，黄山市城市特色化改造过程中一直坚持所有的徽派建筑无条件地保留;所有新盖建筑必须是徽派或带有徽派元素的;所有与徽派建筑不相符的玻璃幕墙逐渐改造成徽派建筑。如今，黄山已成为一个非常有特色的城市，也因此吸引了大批量的游客，拉动了经济发展。

所以只有尊重自己、尊重传统、尊重山水，才能真正形成一个城市的特色。

住房和城乡建设部原副部长 仇保兴

5月24日，在民建第三届城市发展论坛上，住房和城乡建设部原副部长仇保兴表示，城镇化是任何一个国家资源使用量空前绝后的时期，在城镇化过程中，要守住五条底线。

一是应坚持大中小城市和小城镇协调发展。拉美、非洲国家城镇化的历史教训昭示我们，劳动力过快过早从农村转移出来，不仅造成粮食产量下降，也导致了城市贫民窟的形成。防止小城镇衰退是我们国家的长期战略，但国家在小城镇建设上投入极少，20年来小城镇人口总数少了10%。

二是应坚持城市和农村互补协调发展。城乡之间人口相互流动，这种弹性机制使得我们国家的经济结构具有非常大的韧性。金融危机来临的时候，6000万人失业回到农村，随着订单慢慢回升，又返回到城市。中国的这个韧性，不能搞没了。

三是应坚持紧凑式的城镇空间密度。严格控制单一功能区，基本实现职住平衡，功能复合，或者商业或者居住或者基础设施，绿化等等，是混合的。

四是要防止出现空城。当前我国各种空城、鬼城、债城，造成了严重的资源浪费。形成空城的原因，第一是政绩，任何政治家都有在地球上留下自己烙印的冲动;第二个原因是政府独特的财政制度，政府不能破产;第三，城镇化率。

五是要保护好文化遗产。文化遗产是最好的资源，不可再生，而且是不断增值的。现在名城、山水、城市，是我国传统智慧与现代化融合在一起的产物。你的空间结构是山水，自然的，人文的，有机的，那你生活很美好，否则就是建筑垃圾。

洛南县按照“一体两翼”中心城市发展定位，坚持高起点规划、高标准建设、网格化管理，不断加快新型城镇化建设，积极开展国家卫生县城、国家园林县城和省级生态县“三城联创”工作，全面营造良好发展环境。

该县坚持高起点规划，按照依托大西安、跟进大西安、融入大西安的要求，坚持产业发展与城镇布局有机结合，积极实施项目带动战略，在城镇项目建设中全面落实“一线工作法”。先后成立和调整了十大城建重点项目建设工作队，不断加快硬化、绿化、美化、亮化、净化“五化”工程建设，全县十大城建工程顺利启动实施。投资6000万元加快实施以秦唐街棚户区改造、东城堤路景观、陶川桥及县河绿化等县城万米景观长廊续建工程。6月以来启动实施了华阳路和中甫街两条主街的拓宽改造工程，目前已完成投资500万元，人行道铺设和路灯安装正在进行中。同时投资5000万元，实施县城综合管网工程。目前甘河和尤河两条总长度10千米的污水管网工程已经启动。

为了打造生态宜居的人居环境，该县大力实施城区绿化和亮化工程。今年投资1000万元，在阳光大道、陶杨川道路栽植银杏、樱花、栾树等绿化树木600多棵，老城区栽植石楠1600棵，樱花98棵，大叶黄杨3900平方米。投资800多万元，积极实施东城堤路和县河万米景观长廊亮化工程，目前东城堤路景观亮化工程已经完成，县河万米景观长廊亮化工程正在实施。

狠抓市容环境卫生整治工作，实行县级领导包抓、党群和政府部门包片及城市网格化管理责任制。县财政投入专款300万元，专门购置道路洗扫车等大型环卫机械设备，并在城区新建2座垃圾中转站、5座公厕。实行城区主次干道、街路、公众场所、背街小巷和城乡结合部全天候清扫保洁，垃圾日产日清。同时以夜市烧烤摊点、餐饮行业和校园周边环境整治为重点，组织专项整治清理各类非法野广告、取缔占道经营，确保城区市容整洁有序。