2.1. 省国土资源部门负责全省挂钩试点工作总体部署、年度挂钩实施规划整体审批、监督检查和考核；市国土资源部门负责本地挂钩试点工作组织和检查验收；县（市、区）人民政府负责辖区内挂钩工作组织领导和协调，国土资源部门负责挂钩工作的业务指导和管理，乡（镇、街道）人民政府（办事处）负责挂钩项目的具体实施。

2.2. 挂钩试点地区应当具备以下条件：

(一) 政府重视，部门协调，群众响应并积极参与；

(二) 具备农村建设用地整理潜力，且城市化、工业化、新农村建设用地需求较大；

(三) 资金有落实，能保障土地整理以及补偿、安置工作所需资金；

(四) 土地管理制度规范，基础业务扎实，已经开展的挂钩试点工作成效良好，未发生损害农民权益的行为。

2.3. 挂钩试点地区应当以政府为主导，建立挂钩工作领导机制，实行目标责任制，共同推进挂钩试点工作。

4.1. 挂钩试点地区应加强宣传引导，广泛听取农村集体和农民意见。建立挂钩复垦项目备选库、编制年度挂钩实施规划应当进行听证和论证；挂钩复垦项目备选库实施前，应当落实建新安置用地并妥善安置拆旧农民；涉及农用地或建设用地调整、互换，应征得集体经济组织和农民确认；涉及集体土地征收的，应严格执行征地告知、调查确认和听证等有关程序，并按规定做好补偿安置工作。

坚决防止片面追求挂钩指标、盲目推进挂钩试点，搞政绩工程、形象工程，给农民增加额外经济负担；严禁强行拆旧、侵占耕地、损害农民利益。

4.2. 开展挂钩拆旧建新农用地和耕地等级评定。挂钩复垦项目产生新增耕地的数量、质量，应比建新占用耕地的数量有所增加、质量有所提高。

对建新占用的农用地和耕地，应当进行面积测量和等级评定，实行耕作层剥离等措施。

挂钩复垦项目实施后新增的农用地和耕地，应当与周围农田整体规划、综合配套，并落实后期管护责任。

4.3. 规范挂钩用地土地权属调整工作。按照“依法、自愿、有偿”的原则，规范集体建设用地流转和土地承包经营权流转，要建立评估机制，界定土地权属，按照同类土地等价交换的原则，合理进行土地调整、互换和补偿，保障农民宅基地用益物权。

4.4. 加强挂钩工作资料和成果的搜集、整理和归档工作，积极运用GIS、RS等高新技术手段，建立数据库，加强挂钩试点工作信息化管理。

4.5. 建立挂钩试点工作报告制度。市国土资源部门每年于6月底和12月底分别向省国土资源部门报告本地挂钩试点工作进展及挂钩指标形成、使用情况。省国土资源部门将定期组织检查，分别以行政区域和项目区为单位，开展年度考核。

4.6. 严肃挂钩试点工作纪律。对于违反挂钩试点政策规定的行为应限期整改；对于擅自启动挂钩项目区实施、突破整体审批实施规模的，扣减土地利用年度计划指标；情节严重的，停止该地区的挂钩试点工作，并追究相关人员责任。

4.7. 本方案自下发之日起实施。

总则

1.1. 为深入开展城乡建设用地增减挂钩试点工作，严格保护耕地，推进节约集约用地，促进城乡统筹协调发展，依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》以及国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》等相关规定，结合我省实际，制订本方案。

1.2. 城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干可复垦整理为农用地和耕地的农村现状建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇村建设的地块（即建新地块）共同组成拆旧建新挂钩项目区（以下简称项目区），通过实施土地复垦整理以及建设用地与农用地的调整、互换，实现增加有效耕地面积，提高耕地质量，促进节约集约用地和城乡用地布局优化。

1.3. 挂钩试点工作应以贯彻科学发展观为统领，以统筹城乡发展为目标，以保护耕地和促进节约集约用地为方针，以保障农民权益为重点，通过农村建设用地整理，改善农村环境和农业生产条件，促进农业规模化生产经营，服务社会主义新农村建设，提升国土资源管理部门保障和促进科学发展的能力。

1.4. 挂钩试点工作应当遵循以下原则：

(一) 保护耕地，促进节约集约用地；

(二) 政府主导，部门协作共同推进；

(三) 统筹规划，优化城乡用地布局；

(四) 积极稳妥，全面实行先垦后用；

(五) 循序渐进，逐步推进整村撤并；

(六) 保障民生，切实维护合法权益。

1.5. 全面实行“先垦后用”挂钩模式。“先垦后用”挂钩模式是指挂钩试点地区分年度建立挂钩复垦项目备选库，挂钩复垦项目由可复垦整理为农用地和耕地的农村现状建设用地地块（即拆旧地块）组成，经实施、验收后确认实际新增农用地和耕地面积，作为下达年度挂钩指标规模和编制年度挂钩实施规划的依据；年度挂钩实施规划经省整体审批后实施。

3.1. 建立年度挂钩复垦项目备选库

3.1.1 挂钩试点地区应组织开展农村建设用地整理专项调查，查清本地农村建设用地现状和整理潜力，了解群众意愿，评价城镇建设用地需求。

在此基础上，与土地利用总体规划修编工作相结合，编制挂钩专项规划，内容包括：农村建设用地调查和整理潜力评价，相关规划衔接情况，挂钩试点工作组织，挂钩复垦项目备选库总规模和分年度实施规模，实施时序，补偿方案，安置方案，建新安置用地方案，资金预算与筹措方案，相关实施保障措施等。

3.1.2 分年度建立挂钩复垦项目备选库。根据挂钩专项规划和现实条件确定年度实施规模，具体落实拆旧地块，逐地块建立资料档案。

资料档案内容包括：拆旧地块土地权属、地类、面积资料，地块影像资料，涉及集体、农民意愿材料，补偿及建新安置方案，标注拆旧地块和建新安置地块的标准分幅土地利用现状图和乡镇土地利用总体规划图等。

挂钩复垦项目备选库申报材料由开展挂钩试点工作的县（市、区）人民政府行文，经市国土资源部门审查后上报省国土资源部门备案。

3.1.3 挂钩复垦项目地块应是现状农村居民点和废弃工矿用地，地类认定一律以经省认定的现势地籍资料为依据，确保实地、图件、台帐三者一致。

国有场圃和矿山宕口、采石场等作为拆旧地块的，需严格核定土地权属和地类，附具主管部门和相关行业部门意见，并妥善处理好利益关系。

水工建筑物、军事用地和其他特殊用地不得纳入挂钩复垦项目区。

3.1.4 挂钩复垦项目不得与省以上投资土地开发整理项目、占补平衡项目库项目、省耕地开垦费投资补充耕地项目等其他土地开发整理项目重复。

挂钩复垦项目的有关管理办法另行制订。

3.1.5 挂钩复垦项目经验收确认实际新增农用地和耕地面积，作为下达年度挂钩指标规模和编制年度挂钩实施规划的依据。

3.2. 编制年度挂钩实施规划

3.2.1省国土资源部门经评价各地社会经济发展形势和挂钩试点实施情况，结合年度土地利用计划安排，按照规模控制、有序使用的要求，在挂钩复垦项目经验收确认实际新增农用地和耕地面积指标内，综合平衡下达年度挂钩指标。

挂钩指标专项用于年度挂钩实施规划规模控制，不得作为年度新增建设用地计划指标使用。

挂钩试点地区应建立挂钩指标管理台账，对挂钩指标的下达、使用进行监管。

3.2.2 挂钩试点地区根据省国土资源部门下达的年度挂钩指标，在县（市、区）行政辖区内设置挂钩项目区，编制年度挂钩实施规划，规划实施期限为一年。

年度挂钩实施规划内容主要包括：项目区规模与范围，年度挂钩复垦项目备选库项目实施情况和验收结果，建新安置和建新留用地块土地、权属、地类、面积及建设用地勘测定界成果，挂钩指标使用方案、资金平衡方案、土地利用调整方案等，涉及农民和集体补偿、安置方案以及有关公告、听证材料，同时附具标注项目区范围及拆旧、建新安置、建新留用地块的标准分幅土地利用现状图和乡镇土地利用总体规划图等有关资料。

3.2.3 挂钩指标应重点保障项目区内拆旧地块农民安置和农村公用设施、公共服务建设用地。年度挂钩实施规划中每一个项目区的建新安置和农村公用设施、公共服务用地指标原则上不低于项目区挂钩指标总规模的30%。

3.2.4 实行安置用地的提前滚动安排。年度挂钩实施规划应提前安排此后一至二年挂钩复垦项目实施涉及农民安置必需的建新安置地块，确保先期妥善落实农民安置用地。

为做好2009年度挂钩试点地区建新安置工作，在各地挂钩复垦项目备选库备案后，根据拆旧补偿和安置方案，按照规模控制的原则，省对2009年度拆旧必需的安置用地先行办理批准手续，指标在2009年度挂钩指标内预支。今后，不再单独办理建新安置用地批准手续。

3.3. 年度挂钩实施规划整体审批实施

3.3.1省国土资源部门对年度挂钩实施规划组织审查，经省政府批准，对年度挂钩实施规划进行整体审批，下达挂钩实施规划整体审批的批准文件，加盖“江苏省人民政府土地审批专用章”。整体审批结果报国土资源部备案。

3.3.2 项目区实施规划经整体审批后，不再单独办理农用地转用审批手续。依法可以使用集体土地的建新用地，在对被占用土地的农民依法给予补偿安置的前提下，由地方人民政府根据整体审批文件依照相关规定供地。需征收集体土地的，依法办理土地征收手续。

3.3.3 项目区建新地块应严格执行国家供地政策、建设用地指标和投资强度规定供地和用地。

实行挂钩建设用地备案制度，备案时在供地类型中注明挂钩用地。

3.3.4 年度挂钩实施规划应在整体审批规定的期限内实施完成，及时开展变更调查，依法办理土地变更登记手续。

3.3.5 挂钩试点项目区实施应以经省整体审批的年度挂钩实施规划为依据，不得扩大项目区实施范围，不得擅自突破挂钩实施规划调整建新地块，严禁占用基本农田。

3.3.6 项目区整体实施完成，省国土资源部门组织整体考核，重点考核项目区挂钩指标使用、质量评定以及整体审批执行情况、补偿安置落实情况、供地情况等。整体考核结果报国土资源部备案。

第一条

为进一步加强和规范城乡建设用地增减挂钩试点工作，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）的规定，制定本办法。

第二条

本办法所称城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

第三条

挂钩试点工作应以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点。具体遵循以下原则：

（一）以规划统筹试点工作，引导城乡用地结构调整和布局优化，推进土地节约集约利用，促进城乡协调发展。

（二）以挂钩周转指标安排项目区建新拆旧规模，调控实施进度，考核计划目标；

（三）以项目区实施为核心，实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批、考核和管理，确保项目区实施后，增加耕地有效面积，提高耕地质量，建设用地总量不突破原有规模；

（四）因地制宜，统筹安排，零拆整建，先易后难，突出重点，分步实施；

（五）尊重群众意愿，维护集体和农户土地合法权益；

（六）以城带乡、以工促农，通过挂钩试点工作，改善农民生产、生活条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展。

介绍

第四条

国土资源部负责对全国挂钩试点工作的政策指导、规模调控和监督检查；试点省（区、市）省级国土资源部门负责辖区内试点工作的总体部署和组织管理；试点市、县国土资源部门负责本行政区域内试点工作的具体组织实施。

挂钩试点工作应当由市、县人民政府组织协调，相关部门协同配合，共同推进。

第五条

挂钩试点工作实行行政区域和项目区双层管理，以项目区为主体组织实施。项目区应在试点市、县行政辖区内设置，优先考虑城乡结合部地区；项目区内建新和拆旧地块要相对接近，便于实施和管理，并避让基本农田；

项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积，拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量，应比建新占用耕地的数量有增加、质量有提高。

项目区内拆旧地块整理的耕地面积，大于建新占用的耕地的，可用于建设占用耕地占补平衡。

第六条

挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标（以下简称挂钩周转指标）进行。挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模，同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准。不得作为年度新增建设用地计划指标使用。

挂钩周转指标应在规定时间内用拆旧地块整理复垦的耕地面积归还，面积不得少于下达的挂钩周转指标。

第七条

挂钩试点市、县应当开展专项调查，查清试点地区土地利用现状、权属、等级，分析试点地区农村建设用地整理复垦潜力和城镇建设用地需求，了解当地群众的生产生活条件和建新拆旧意愿。

第八条

挂钩试点市、县应当依据土地利用总体规划和专项调查，编制挂钩试点专项规划，统筹安排挂钩试点项目区规模布局，做好与城市、村镇规划等的衔接。

第九条

挂钩试点县（区、市）应依据专项调查和挂钩试点专项规划，编制项目区实施规划，统筹确定城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模、范围和布局，合理安排建新区城镇村建设用地的比例，优先保证被拆迁农民安置和农村公共设施建设用地，并为当地农村集体经济发展预留空间。

项目区实施规划内容主要包括农村建设用地整理复垦潜力分析，项目区规模与范围，土地利用结构调整等情况；项目区实施时序，周转指标规模及使用、归还计划；拆旧区整理复垦和安置补偿方案；资金预算与筹措等，以及项目区土地利用现状图和项目区实施规划图。

第十条

挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自行开展试点工作。

省级国土资源部门制定试点工作总体方案，向国土资源部提出开展挂钩试点工作申请。国土资源部对省级国土资源部门上报的试点工作总体方案进行审查，并批准挂钩试点省份。

经批准的试点省级国土资源部门，依据试点工作总体方案，组织市、县国土资源部门编制项目区实施规划，并进行审查，建立项目区备选库；根据项目区入库情况，向国土资源部提出周转指标申请。

国土资源部在对项目区备选库进行核查的基础上，按照总量控制的原则，批准下达挂钩周转指标规模。

第十一条

挂钩试点应当具备以下条件：

（一）建设用地供需矛盾突出，农村建设用地整理复垦潜力较大；

（二）当地政府重视，群众积极性较高；

（三）经济发展较快，具备较强的经济实力，能确保建新安置和拆旧整理所需资金；

（四）土地管理严格规范，各项基础业务扎实，具有较强制度创新和探索能力。

第十二条

试点省（区、市）应根据国土资源部批准下达的挂钩周转指标规模，在项目区备选库中择优确定试点项目区，对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续。整体审批结果报国土资源部备案。

项目区经整体审批后方可实施，未经整体审批的项目区，不得使用挂钩周转指标；未纳入项目区、无挂钩周转指标的地块，不得改变土地用途，涉及农用地改变为新增建设用地的应依法办理农用地转用手续。

第十三条

项目区实施前，应当对建新拟占用的农用地和耕地，进行面积测量和等级评定，并登记入册。

第十四条

挂钩试点实施过程中，项目区拆旧地块整理要严格执行土地整理复垦的有关规定，涉及工程建设的，应当执行项目法人制、招投标制、工程监理制、公告制等制度。

第十五条

挂钩周转指标分别以行政区域和项目区为考核单位，两者建新地块的面积规模都不得突破下达的挂钩周转指标规模。对各项目区挂钩周转指标的使用情况，要独立进行考核和管理；对试点市、县挂钩周转指标的使用情况，要综合行政辖区内的所有项目区进行整体考核和管理。

试点市、县国土资源部门应按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则，制定建立挂钩周转指标管理台账，对挂钩周转指标的下达、使用和归还进行全程监管。

挂钩周转指标从项目区整体审批实施至指标归还的期限一般不超过三年。项目区要制定分年度指标归还计划，试点市、县国土资源部门督促落实指标归还进度；试点省级国土资源部门每年应依据指标归还计划，对各试点市、县挂钩周转指标归还情况进行考核验收。

第十六条

项目区建新地块要按照国家供地政策和节约集约用地要求供地和用地。确需征收的集体土地，应依法办理土地征收手续。

通过开展土地评估、界定土地权属，按照同类土地等价交换的原则，合理进行土地调整、互换和补偿。根据“依法、自愿、有偿、规范”的要求，探索集体建设用地流转，创新机制，促进挂钩试点工作。

第十七条

项目区选点布局应当举行听证、论证，充分吸收当地农民和公众意见，严禁违背农民意愿，大拆大建；项目区实施过程中，涉及农用地或建设用地调整、互换，要得到集体经济组织和农民确认。涉及集体土地征收的，要实行告知、听证和确认，对集体和农民妥善给予补偿和安置。

建新地块实行有偿供地所得收益，要用于项目区内农村和基础设施建设，并按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。

第十八条

市、县国土资源部门对挂钩试点工作要实行动态监管，每半年将试点进展情况向上级国土资源部门报告；省级国土资源部门应定期对本行政辖区试点工作进行检查指导，并于每年年底组织开展年度考核，考核情况报国土资源部备案。

第十九条

项目区实施完成后，由试点县级国土资源部门进行初验。初验合格后，向上一级国土资源部门申请，由省级国土资源部门组织正式验收，并将验收结果报部备案。

项目区验收时，需提供1:1万或更大比例尺的项目区土地利用现状图和必要的遥感影像资料，与项目区实施前的图件资料进行比对和核查。

第二十条

项目区竣工验收后，要在规定的时间内完成地籍调查和土地变更调查，明确地块界址，并依法办理土地变更登记手续。

第二十一条

试点各级国土资源部门应运用计算机等手段，对建新拆旧面积、周转指标、土地权属等进行登记、汇总，建立项目区数据库，加强信息化管理。

第二十二条

国土资源部定期对试点工作进行检查，对未能按计划及时归还指标的省（区、市），要限期整改，情节严重的，暂停挂钩试点工作；对于擅自扩大试点范围，突破下达周转指标规模，停止该省（区、市）的挂钩试点工作，并相应扣减土地利用年度计划指标。

第二十三条

试点省（区、市）可结合本地区实际情况，参照本办法，制定具体实施办法。

2015年7月9日，四川省人民政府办公厅印发《关于优化城乡建设用地增减挂钩试点改革的意见》。