为坚持习近平总书记生态文明思想和自然资源管理重要论述指引，认真贯彻国家、部、省关于“建立国土空间规划体系并监督实施”政策精神和工作部署，切实落实《四川省建立国土空间规划体系并监督实施的实施方案》（川委办〔2020〕8号），有序推进乐山市国土空间规划体系建立，强化监督实施，近日，市政府办印发了《乐山市建立国土空间规划体系并监督实施的实施方案》。现对《实施方案》有关情况进行介绍，方便公众客观、全面和深入了解。

一、《实施方案》制定背景与意义

改革开放以来，特别是十八大以来，随着城乡建设和经济社会的快速高质量发展，支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护的各级各类空间规划类型过多、内容重叠冲突、审批流程复杂、周期过长等问题不断显现、日益突出。在生态文明建设新时代的新理念新要求下，党中央国务院对空间规划提出了一系列改革要求，党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确：“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进‘多规合一’，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”，2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立空间规划体系并监督实施的若干意见》。为深入推进国家、部关于“建立国土空间规划体系并监督实施”的政策精神和工作部署落地落实，2020年2月21日，中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅印发《四川省建立国土空间规划体系并监督实施的实施方案》。对此，市委市政府高度重视，先后作出批示，要求市自然资源局牵头，结合我市实际，切实做好国土空间规划各项工作，制定我市工作方案。市自然资源局牵头起草了《实施方案》，经市政府2020年6月12日常务会审议同意，印发实施。

《实施方案》的制定，进一步明确了我市国土空间规划体系建设目标、思路及措施，有利于高质量编制国土空间规划，加快“多规合一”建设进程，确保国家、部、省“建立国土空间规划体系并监督实施”系列政策精神和工作部署在乐山落地落实，促进国土空间开发保护机制不断健全完善，加快构建安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间新格局，提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，促进乐山全面高质量发展。

二、《实施方案》起草过程

根据市委市政府工作部署，市自然资源局牵头会同市级相关部门及县（市、区）经认真研究《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》及“川委办〔2020〕8号”等政策精神并深入调查，于3月17日完成《实施方案》初稿，4月13日完成市县自然资源系统意见修改，形成征求意见稿。28日根据市级相关部门和各县（市、区）建议意见修改完善，形成送审稿。《实施方案》起草过程中，按规定履行了公众参与、集体讨论、意见征求、专家论证等程序，并通过了市司法局合法性审查。6月12日，经市政府常务会审议同意。

三、《实施方案》主要内容及亮点

《实施方案》结构上与“川委办〔2020〕8号”基本保持一致，共设有总体要求、高质量编制各级各类国土空间规划、强化国土空间规划实施与监督、落实法规政策执行和基础信息平台建设、强化组织领导和责任落实等五部分18条。重点从以下方面明确实施要求：

一是明确指导思想和目标任务，提升政治站位，明确国土空间规划体系建立与监督实施的基本原则，落实阶段工作任务和工作目标要求，构建国土空间开发保护格局。

二是明确各级国土空间规划编制主要任务和目标，谋划与“一带一路”建设、长江经济带发展、成渝地区双城经济圈建设及治蜀兴川“一干多支，五区协同”等国家、省重大战略相适应的区域空间结构与产业发展布局，构建安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可续持发展的国土空间。细化市、县、乡国土空间总体规划及详细规划、专项规划、村规划编制要求及相关审批程序，在总体规划定位、发展目标和统筹国家、省重要战略前提下，整体谋划开发保护格局，确保乐山发展的空间保障。

三是明确国土空间规划实施与监督要求，坚持先规划、后实施，加强规划的严格执行。明确对所有国土空间分区分类实施用途管制，因地制宜落实管制方式，加强国土空间用途管制。加快规划建设督察体系与网络建设，将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容，结合国土空间总体规划编制同步建立“一张图”实施监督信息系统，以“多规合一”为基础推进“多审合一”和工程建设项目审批制度改革，强化规划实施监督。

四是加强法规政策执行和基础信息平台建设，严格执行国土空间规划相关法律法规和政策文件，统筹建设全市统一的自然资源基础信息平台，形成全市国土空间规划“一张图”，实现各类空间管控要素精准落地并互联互通、数据共享。

五是明确组织领导和责任落实，认清意义、强化领导，落实主体责任。加强统筹、形成合力，将国土空间规划执行情况纳入领导干部自然资源资产离任审计，将国土空间规划编制和监督实施工作经费列入财政预算。创新方式方法，完善国土空间规划公众参与制度，主动接受公众查询和社会监督。

《实施方案》力求乐山国土空间规划体系建立与行政管理体制相适应，科学编制能用、好用、管用的规划，有效解决以往规划类型较多，互不衔接，内容重叠冲突，经常调整修改等问题，因此起草制定我市实施方案时，认真对标省上实施方案构架和内容，结合实际细化推进措施和要求，并坚持切合实际导向，明确建立全市统一的国土空间规划体系并监督实施各相关目标任务，同步推进国土空间总体规划编制和国土空间基础信息平台建设，将主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等空间性规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，形成一本规划、一张蓝图、一个基础信息平台的规划管理机制，既确保与国家、省决策部署的一致性，又突出实用性。

四、我市当前国土空间规划重点工作任务

一是加强理论政策学习，深化对高质量规划的认识。机构改革后，自然资源系统的基本职责定位是“两统一”，要深入学习领会总书记重要讲话精神，适应国土空间规划的新要求、新理念、新思路，坚持集约节约、保护优先、自然恢复的发展理念，注重安全性、便利性、健康性、宜居性等重要民生诉求，编制引领绿色生态发展的规划和以人民为中心的规划。坚持底线思维，以“三调”和“双评价”为重要依据，科学统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线和乡村建设等各类空间实体边界，全面落实上级规划的约束性、控制性指标，加强战略管控。

二是加快国土空间规划编制，推进“多规合一”工作。要加快开展资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价工作，对接上位规划和主体功能区定位，确定国土空间开发的强度和保护性要素要求。要尽早对接“一张底图”，以三调数据为基础，整合各相关空间关联现状数据和信息，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图，加强国土空间规划编制基础支撑。在构建全市“三级三类”国土空间规划体系中，要着重推进国土空间总体规划编制，将主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等空间性规划融合为统一的国土空间规划，尽快形成一本规划、一张蓝图、一个基础信息平台，夯实“多规合一”基础。

三是同步推进信息平台建设，实现“一张图”管理。加快建设完善国土空间信息平台，市、县要与本级规划编制同步开展信息平台建设，并与上位国土空间信息平台对接，实现纵向联通，同时推进与其他相关部门信息平台的横向联通和数据共享。批复后的各级各类国土空间规划成果应及时纳入基础信息平台，逐步形成市、县国土空间规划“一张图”，为统一的用途管制、实施建设项目规划许可、规划动态监测评估和实施监督提供支撑。 2100433B

　　　　为建立我市国土空间规划体系并监督实施，根据《四川省建立国土空间规划体系并监督实施的实施方案》精神，结合我市实际，现制定如下实施方案。

一、总体要求

(一)指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实省委十一届六次全会部署，坚持新发展理念，坚持以人民为中心，坚持一切从实际出发，落实高质量发展要求，充分发挥国土空间规划的基础性作用，按照“生态优先、绿色发展，以人为本、提升品质，统筹兼顾、协调联动，科学编制、严格实施”的原则，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，健全国土空间开发保护制度，整体谋划新时代全市国土空间开发保护格局，为推动乐山全面高质量发展提供有力支撑。

(二)目标任务。到2020年，基本完成市级国土空间总体规划编制和县级国土空间总体规划大纲，初步形成全市国土空间开发保护“一张图”。到2025年，全面建立市、县、乡（镇）“三级”和总体规划、专项规划、详细规划“三类”国土空间规划体系，以及规划编制审批体系和实施监督体系，形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

二、高质量编制各级各类国土空间规划

(三)认真夯实国土空间规划编制基础。国土空间规划编制应以第三次全国国土调查成果为基础。要加快“三调”工作推进，整合空间关联现状数据和信息，摸清现状底数和底图。与“三调”工作同步开展国土空间开发保护现状评估和未来风险评估，以及资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，深入研究经济社会与人口资源环境协调发展、防灾减灾与空间布局优化等相关重大问题，为规划编制提供有力支撑。〔责任单位：市自然资源局，市发展改革委、市生态环境局、市林业园林局，各县（市、区）人民政府（逗号前的为牵头单位，未明确牵头单位的按职责分工负责）〕

(四)全面推进市县国土空间总体规划编制。市县国土空间总体规划是对上位国土空间规划要求的细化落实，侧重实施性、兼具协调性。要以“双评价”为重要依据，统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，确定市县国土空间保护、开发、修复格局，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线和乡村建设等各类空间实体边界。市级国土空间总体规划要落实国家、省重大发展战略和我市重要发展决策部署要求，深入解读成渝地区双城经济圈建设等国家发展战略，科学谋划乐山发展布局，合理调配全市建设用地指标等要素保障，形成承接成渝地区双城经济圈、带动区域的空间发展体系。乐山市国土空间总体规划和4个市辖区国土空间总体规划由市人民政府负责组织编制。其余各县（市）国土空间总体规划由各县（市）负责组织编制。编制市县国土空间规划，要同步建设国土空间基础信息平台，形成规划现状底数和底图基础。市县国土空间总体规划经同级人大常委会审议后，逐级上报省政府审批。〔责任单位：市自然资源局，市发展改革委、市经济信息化局、市生态环境局、市住房城乡建设局、市交通运输局、市水务局、市文化广电旅游局、市林业园林局，各县（市、区）人民政府〕

(五)稳妥推进乡镇国土空间总体规划编制。乡镇国土空间总体规划是对乡镇国土空间保护利用做出的具体安排，侧重实施性。开展乡镇国土空间总体规划编制，要紧密结合乡镇行政区划调整和脱贫攻坚实际有序推进。规划应明确乡镇国土空间发展目标，科学制定各类空间开发保护行为的指引与管控规则。乡镇国土空间总体规划可单独编制，也可几个乡镇联合编制，或将乡镇与市县国土空间总体规划合并编制。城市(含县城)开发边界内所涉及乡镇的国土空间总体规划应纳入市县国土空间总体规划统一编制。乡镇国土空间总体规划经乡镇人民代表大会审议后，报上级政府审批。〔责任单位：市自然资源局，市发展改革委、市经济信息化局、市生态环境局、市住房城乡建设局、市交通运输局、市水务局、市文化广电旅游局，各县（市、区）人民政府〕

(六)统筹推进相关专项规划编制。自然保护地等专项规划及跨行政区域或流域的国土空间规划，由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制，报同级政府审批。基础设施、产业发展、公共服务等涉及空间利用的某一领域专项规划，由相关主管部门根据工作需要组织编制。涉及空间利用的相关专项规划可在市县层级编制，不同层级、不同区域、不同领域的专项规划可结合实际选择编制的类型和精度。〔责任单位：市发展改革委、市经济信息化局、市教育局、市自然资源局、市生态环境局、市住房城乡建设局、市交通运输局、市水务局、市文化广电旅游局、市林业园林局，各县（市、区）人民政府〕

(七)适时推进详细规划编制。详细规划是核发建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据，应依据经批准的国土空间总体规划编制。在城镇开发边界内的详细规划，由市县自然资源主管部门组织编制，报同级政府审批。城市（含县城）开发边界内的详细规划，经批准后应报同级人大常委会备案。〔责任单位：市自然资源局，市发展改革委、市经济信息化局、市生态环境局、市住房城乡建设局、市交通运输局、市水务局、市文化广电旅游局，各县（市、区）人民政府〕

（八）有序推进村规划编制。村规划是国土空间规划体系中城镇开发边界外乡村地区的详细规划，村规划编制要做到实用、好用、管用，并与增减挂钩、点状用地等各项政策有机融合、灵活运用。各地可以一个或几个行政村为单元，编制“多规合一”的实用性村规划。进一步深化村规划编制试点与推广工作，加快创建省、市级示范村村规划编制，做好以点带面作用。编制村规划要突出村集体组织和村民参与的主体作用，坚持农民主体地位、尊重村民意愿，坚持节约优先、保护优先，坚持因地制宜、突出特色，防止“千村一面”。坚持有序推进、务实规划，防止一哄而上、片面追求村规划全覆盖。暂时没有条件编制村规划的，应在县(市、区)、乡镇国土空间规划中明确村国土空间用途管制规则和建设管控要求。〔责任单位：市自然资源局，市发展改革委、市生态环境局、市农业农村局，各县（市、区）人民政府〕

三、强化国土空间规划的实施与监督

(九)强化规划权威。国土空间规划经批准后必须严格执行，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划。坚持先规划、后实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动，对国土空间规划编制、实施、管理过程中的违规违纪违法行为，严肃追究责任。〔责任单位：市自然资源局，市纪委监委机关、市发展改革委、市生态环境局、市住房城乡建设局、市交通运输局、市水务局、市文化广电旅游局、市司法局，各县（市、区）人民政府〕

(十)加强用途管制。依据国土空间规划，对所有国土空间分区分类实施用途管制。在城镇开发边界内的建设，以城镇功能规划分区和建设用地用途分类为基础，实行“详细规划 规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划 规划许可”和“约束指标 分区准入”的管制方式。对具有特殊保护与利用价值的区域，实行特殊保护利用制度。〔责任单位：市自然资源局，市生态环境局、市林业园林局，各县（市、区）人民政府〕

(十一)加强实施监督。上级政府应加强对下级政府国土空间规划编制和实施的监督检查，进一步健全和完善选派县（市、区）及乡镇规划建设督导员、专职副乡镇长、乡镇规划员等构建国土空间规划和自然资源管理督察体系建设，制定督导员管理细则及相关工作制度，加强督察工作落实。市自然资源局应会同有关部门对下级国土空间规划落实情况进行监督检查。各县（市、区）和乐山高新区要积极配合市政府派驻督导员做好规划督察工作。将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容，进一步健全自然资源督察制度。县级以上政府应向同级人大常委会报告规划的制定、修改、实施及监督检查情况，乡镇政府应向同级人民代表大会报告。市县应结合国土空间总体规划编制，同步建立“一张图”实施监督信息系统，对国土空间规划的实施情况开展动态监测，健全资源环境承载能力监测预警长效机制和国土空间规划定期评估制度。〔责任单位：市自然资源局，市发展改革委、市生态环境局，乐山高新区管委会，各县（市、区）人民政府〕

(十二)深化“放管服”改革。结合“多审合一”和工程建设项目审批制度改革，合并规划选址和用地预审，合并建设用地规划许可和用地批准，推动“多证合一”“多测合一”“多验合一”。加强审批标准化建设，简化报件审批材料，推行“一表式”受理审批，进一步深化完善“一级平台”“两个阶段”“三方协同”“四类并行”“五审合一”改革试点。推进“互联网 政务服务”，提高审批效能和监管服务水平。〔责任单位：市自然资源局，市住房城乡建设局，各县（市、区）人民政府〕

四、落实法规政策执行和基础信息平台建设

(十三)严格执行法规政策和技术规范。严格贯彻执行国家、省相关国土空间规划的法律法规和政策文件，做好“多规合一”改革过渡时期的法律法规衔接。认真执行《四川省〈市县国土空间总体规划〉编制办法》等空间规划编制技术规范，加强县（市、区）及乡镇、村国土空间规划，及相关专项规划、详细规划等各级各类国土空间规划编制的指导与协调工作。全面落实空间规划管理技术规定执行，推进空间规划严肃实施。〔责任单位：市自然资源局，市发展改革委、市司法局、市生态环境局、市住房城乡建设局、市交通运输局、市水务局、市文化广电旅游局、市林业园林局，各县（市、区）人民政府〕

(十四)建立完善国土空间基础信息平台。坚持共建共享原则，统筹建设乐山市自然资源基础信息平台，形成全市国土空间规划“一张图”，推进主体功能区战略和各类空间管控要素精准落地。市级国土空间基础信息平台（含4个市辖区和乐山高新区）建设由市自然资源局牵头负责，做好对上对下的对接工作，保障与省上平台和各县（市、区）平台的接口畅通与数据共享；其余县（市）国土空间基础信息平台建设由各县（市）自行负责。国土空间基础信息平台要整合各类空间关联数据，要同步推进与其他有关部门信息平台的横向联通和数据共享。批复后的各级各类国土空间规划应及时纳入基础信息平台。〔责任单位：市自然资源局，市发展改革委、市经济信息化局、市财政局、市生态环境局、市住房城乡建设局、市交通运输局、市水务局、市文化广电旅游局、市数字经济局、市林业园林局，各县（市、区）人民政府〕

五、强化组织领导和责任落实

(十五)加强组织领导。各单位和部门要充分认识建立国土空间规划体系的重大意义，认真完善政策措施，细化工作举措，加强组织保障，量化时间进程，全面落实政府组织编制和实施国土空间规划的主体责任，建立健全工作机制，统筹推进国土空间规划有关工作。

(十六)压实工作责任。市自然资源局要充分发挥牵头作用，强化统筹协调；各有关部门（单位）要积极参与，共同抓好建立国土空间规划体系和监督实施工作。组织、审计等部门要研究将国土空间规划执行情况纳入领导干部自然资源资产离任审计，作为党政领导干部综合考核评价的重要参考。纪检监察机关要加强监督。

(十七)落实要素保障。市、县（市、区）财政部门要将国土空间规划编制和监督实施工作经费列入财政预算。自然资源主管部门依法依规选择综合实力较强的技术团队承担规划编制工作，并加强专业队伍建设和行业管理，强化规划编制单位资质动态监管，维护良好的市场秩序；加强培训指导，提高规划工作队伍的业务能力和综合水平。

(十八)扩大公众参与。创新方式方法，完善国土空间规划公众参与制度。建立健全国土空间规划编制专家咨询论证制度，会商研究国土空间规划重点、难点问题。要加强部门和社会意见征求、广泛公众听证、依法公示公告，提高社会参与度。在规划实施监督过程中，做好信息公开，接受公众查询和社会监督。

2019年5月，中共中央、国务院颁布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，确立了“五级三类四体系”的国土空间规划体系总体框架。本研究基于国家“五级三类”国土空间规划体系基本框架，提出适合广州城市管理特点的国土空间规划体系框架和实施传导机制，指导各级各类国土空间规划编制工作，为超大城市国土空间治理体系提供研究参考。主要内容包括空间性规划体系问题梳理、规划管理特征与趋势分析、规划体系框架构建、分级分类内容设计以及配套支撑体系建议等。 成果为国家、广东省市县国土空间规划体系改革提供了广州方案；为广州市国土空间规划先行先试工作提供了核心技术支撑；为广州市各级各类规划体系建构、实践提供了指导；为相关法律法规、技术标准、配套政策等规划运行体系建设提供了参考。,2019年5月，中共中央、国务院颁布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，确立了“五级三类四体系”的国土空间规划体系总体框架。本研究基于国家“五级三类”国土空间规划体系基本框架，提出适合广州城市管理特点的国土空间规划体系框架和实施传导机制，指导各级各类国土空间规划编制工作，为超大城市国土空间治理体系提供研究参考。主要内容包括空间性规划体系问题梳理、规划管理特征与趋势分析、规划体系框架构建、分级分类内容设计以及配套支撑体系建议等。 成果为国家、广东省市县国土空间规划体系改革提供了广州方案；为广州市国土空间规划先行先试工作提供了核心技术支撑；为广州市各级各类规划体系建构、实践提供了指导；为相关法律法规、技术标准、配套政策等规划运行体系建设提供了参考。 2100433B