中国的城市化道路

作者简介：高小波 男，河南洛阳人，中共郴州市委党校教师，社会学硕士，研究方向：中国乡村社会。

我国城市化的发展道路关系现代化的成败，一直都是学界关注的焦点之一。贺雪峰教授多年从事“三农问题”研究，在多年调研、深入了解中国农村和农民的基础上，对我国城市化的发展道路提出了独特的思考，对我们了解和思考我国城市化的发展道路具有极强的启示意义，同时对提高我们对我国社会现实的认识也有极大帮助。

贺雪峰认为，中国城市化应告别激进。在全文的论述中，贺雪峰从国际城市化的对比中寻找中国城市化道路的独特性，进而从现代化的视角探索出正确的选择——稳健的城市化道路，并详细分析了中国稳健的城市化道路的前提——中国城市化奇迹的经验、关键——避免几种误区、路径——制度基础上的“三轮驱动”。

一、中国城市化的独特性

1、两种不同类型城市化的对比

城市化就是农村人口不断向城市转移的过程。在当前国际范围内，以欧美日为代表的发达国家和以亚非拉国家为代表的发展中国家，城市化效果呈现出巨大的反差。前者不仅城市化率高达80%左右，而且进城人员可以在城市安居乐业，生活保障程度高;后者则呈现出复杂多变的情况，不仅城市化率参差不齐，如巴西在上世纪80年代城市化率就高达80%，而印度当前才30%多，非洲很多国家则只有10%多一点，而且普遍出现了令人触目惊心的城市贫民窟现象。出现这种反差的根本原因不在于制度的差异，而在于两者的经济发展程度不同，也即在世界经济格局中所处的地位也不同。

全球化的国际分工体系所呈现出来的是一个不平等的结构，而形成这一结构的核心在于核心技术。尽管全球化让世界趋于平等，但由于发达国家垄断高新技术，垄断了高附加值产业，发展中国家由于没有或缺少核心技术，在整个国际分工体系中只能进入壁垒较低、易标准化的产品和加工环节，也就是低附加值产业，这从空客与裤子的贸易、芭比娃娃的产销等案例中得到明显的体现。高附加值产业为发达国家提供了企业高回报、工人高工资、政府高税收，低附加值产业给发展中国家带来的是企业低利润、工人低工资、政府低税收。这形成了一种恶性：企业低利润就趋向偷税漏税、减少治污成本、降低工人工资;工人低工资就只能年轻时进城务工，年老时返乡或沦入城市贫民窟，无法在城市体面地完成劳动力的再生产;政府低税收就无法建立覆盖全社会的社会保障体系。而随着国际分工的进一步深化，将进一步固化这种不平等结构。所以，出现了发达国家与发展中国家两种不同类型的城市化。

2、一种新类型：中国的城市化

以上两种不同类型的城市化基本可以涵盖世界上所有国家，但是，中国却又呈现出另一种情形，即城市迅速发展，在城市规模迅速扩大的同时，城市的基础设施建设并未落下，没有出现其他亚非拉发展中国家在城市化发展过程中所出现的贫民窟现象。这可以被称为城市化的中国道路。

中国的城市化有其特殊性，这可以从城市化率可以体现。按户籍人口计算的话，中国人口的城市化率只有35%，按居住地计算的话，2012年中国城市化率已达52%。这两个数据之间的差异达到17%，这是因为2.6亿左右农民工及其家属常年在外务工经商所致。因此，进城农民与家乡之间存在紧密的联系，正是这种联系及造成这种联系的特殊制度成就了我国独特的城市化道路。城市化的中国道路，其秘密在于中国独特的制度和政策安排，其中尤为关键的就是小农经济、土地制度和城乡二元结构。具体而言，以家庭联产承包为基础的小农经济制度安排，保证了农民长久不变的土地承包经营权和免费获得且无偿使用的宅基地，并形成了当前“以代际分工为基础的半工半耕”结构，为我国出口导向型的经济发展提供了大量优质、廉价劳动力，成就了“中国制造”的竞争力;土地制度安排上采用的土地公有、地利共享的方式，消灭了土地食利者阶层，形成了当前以城郊农地非农使用增值收益归公为核心的土地制度，保证了用于城市基础设施建设的资金来源，使我国城市化进入了良性循环;城乡二元结构则由过去的剥削性结构转变为保护性结构，使进城务工经商失败的农民可以选择返乡继续务农，这使我国城市没有出现贫民窟，使得农村真正成为了我国城市化和现代化发展的稳定器和蓄水池。#p#分页标题#e#

二、稳健的中国城市化道路

1、基础——中国城市化奇迹的经验

我国城市化奇迹的经验在于三大比较优势——廉价劳动力、工业生态、产业集群和基础设施以及弹性的劳动力供给。我国劳动力廉价的原因首先我国是一个发展中国家，经济发展水平不高，劳动力价格自然不高;其次我国特殊的劳动力再生产方式决定了我国比一般发展中国家更能接受低工资的农村劳动力。我国实行土地公有，所以地方政府可以“低价征地、高价卖地”，形成的土地财政收入用于保证城市良好的基础设施建设。我国经过改革开放30多年的发展，已经形成了产业间相互支撑的产业集群优势和适合现代工业发展的工业生态，为我国实现产业升级提供了重要的基础。由于我国劳动力再生产的特殊性，可以根据劳动力的剩余或短缺调整劳动力价格，形成农民工自由往返城乡的弹性劳动力供给。

发展中国家令人触目惊心的贫民窟现象是劣质城市化的表现。我国没有城市贫民窟，没有形成城市二元结构，是因为我国现存的城乡二元结构的有效消解作用。当前我国城乡二元结构对农民的制度性限制大为减少，决定农民是否选择进城安居的关键是就业与收入保障，因为在户籍和社会保障方面，除了北上广等大城市之外，户籍基本放开，城乡的差异逐步缩小。而且，当前的制度安排对城市资本和城市人口下乡也有一定的限制，使得农民可以在城乡之间自由流动，为农民提供了进城失败时返回家乡的通道，所以我国没有形成大规模的城市贫民窟，并且在经济危机时保持了社会的稳定。

我国城市化奇迹的经验决定了我国未来的城市化发展必须走稳健的而非激进的道路。

2、关键——避免几种误区

首先，鼓励农民进城的政策加大了城市化的风险。当前积极推进农民不可逆进城的政策有很多，如“三集中”[①]、土地换户籍[②]、四步同化[③]等，这样政府的鼓励和农民的向往促成了农民到县城购房的洪流，农民在县城买房但无法安居，另外，中西部地区正在兴起的乡镇房地产热也没有充分考虑在纯消费性的前提下如何为购房者提供就业机会和稳定的收入来源，所以要推行稳健的城市化道路。要让农民进城成为自发自愿的行为，是理性选择的结果，而非国家和地方政府的政策鼓励，因为城市化的核心是就业和收入而非居住，如果有了稳定的就业和较高的收入，农民就会自发选择在城市定居。

其次，逆城市化的城中村改造。当前我国大中城市普遍存在城中村，城中村是在城市化的过程中所产生的，因为其被城市所包围，且居住条件差、房租低廉，所以成为进城农民的首选之地，被一些人称为“城市之疮”。所以，地方政府对城中村改造有很大的动力，往往采取直接投资、市场化运作等方式对城中村进行改造。对于城中村改造，政府要投入巨资，使村民得利益、政府得形象，但政府往往缺乏资金，通常采用市场化运作的方式运行，希图形成政府不出钱、企业有盈利、农民得利益的多赢格局。但这是不现实的，因为城中村所建的大量商品房增加了城市房地产市场的商业供给，稀释了房地产的价值，另外市场化运作中政府是通过损失潜在的土地财政收入的方式来投入巨资的。最后，城中村改造使得以前城中村的租客缺乏安身之处，成为利益受损群体。

第三，赶农民上楼的政策笑话。最近几年，全国各地农村发生了一场撤村并居、赶农民上楼的运动。基本原理是：拆旧村建新居、复垦节余宅基地、减去新居所占耕地，形成新增耕地面积，然后按城乡建设用地增减挂钩政策，进而形成新增城市建设用地指标，最后地方政府以此指标征用农地形成城市建设用地。这缓解了地方政府对建设用地的需求，实现了地方政府的目标，但没有考虑撤村并居农民上楼对农民进行农业生产和农村生活的影响。而且，增减挂钩政策将农民宅基地与农村建设用地这两种不同性质的土地混为一谈，拆旧建新则造成了惊人的浪费。所以，地方政府要以规划为导向进行新农村建设。

最后，本末倒置的“保增长、保就业”。当前我国有许多学者认为，如果我国经济增长速度低于8%就会出现就业问题，引起社会不稳定，进而导致严重后果。这是一种本末倒置的做法。我国经济发展突破的关键是改变比较优势，实现产业升级，这就要考虑两个问题，一是国家能否将主要资源集中到改变比较优势实现技术革新、产业升级的战略上来，二是中国社会是否有或者有多大将主要资源集中到技术革新和产业升级上的承受能力。而如前所述，我国体制性的城乡二元结构和农村基本经营制度使我国具有极强的应对经济发展周期和利益调整的能力，也具有极强的承受失业的能力和承担经济调整冲击的能力。所以，关键是实现技术革命，提高劳动生产率，实现产业升级，进而扩大第三产业产值和就业比重。

3、路径——制度基础上的“三轮驱动”

通过对中国城市化奇迹的经验的分析，以及对当前几种比较普遍的认识误区的批判，贺雪峰提出，稳健的城市化的中国道路就是在制度基础上的“三轮驱动”。

体制性城乡二元结构其实也是实质性的城乡二元结构，不可能通过制度的改变而消解，因为我们无法忽视农民的理性，除非政府推进不可逆的强迫农民进城的政策。但也如前所述，正是这种体制性的城乡二元结构随着经济和社会的发展由剥削性转向了保护性，能够为进城失败的农民保留退路，同时限制资本下乡，限制城市人到农村买房，防止资本下乡对农民利益的侵害，进而影响农村乃至整体社会的稳定。

中国的小农经济形成了“以代际分工为基础的半工半耕”结构，如前所述，即年轻子女外出务工、年老父母在家务农的劳动力再生产结构，是一种相当稳定且具有再生产能力的结构。这是理解中国经济奇迹和中国模式的一个关键，即为“中国制造”提供弹性的优质、廉价劳动力供给。另外，小农经济还为9亿农民(包括进城农民工)提供基本的生存保障和可能面临的失业再就业保障。最后，一些暂时无法进城务工经商的农民在农村中已形成相当比例的中坚农民，有能力也有积极性关心村庄事务，往往是村组干部、村民代表，如此形成了“中坚农民+老人农业”的结构，进而保持了农村社会的稳定。

土地作为基本的生产要素，具有资源属性、经济属性、社会属性、自然属性、政策属性和法律属性等，这说明土地完全不同于一般性的商品，土地资源不可能完全由市场来配置。新中国成立后，经过三大改造，消灭了土地食利者阶层，形成了我国土地制度的宪法秩序：一是土地公有，二是土地服务于国家和全体人民。这成为了我国相对于土地私有制国家推进现代化发展的一大优势，提高了我国经济发展的国际竞争力，为我国赶超型现代化提供了重要的社会基础。

改革开放前三十年的发展把我国从农业大国建设成为拥有完整国民经济体系的工业国家，为改革开放后的经济发展提供了物质基础和制度基础。经过改革开放三十多年的发展，我国已经进入中等收入国家行列，在这样的历史条件下，我国避免中等收入陷阱，实现现代化的关键就是要掌握核心技术，进行产业升级，提高我国在全球价值链中的位置，实现由“中国制造”到“中国创造”的跨越。这就要求在未来三十年的发展中采用三轮驱动的现代化战略，进而实现城市化的发展：以传统农业为基础的小农经济继续为中国现代化和城市化发挥稳定器和蓄水池的作用;以“中国制造”为基础的出口导向战略要长期坚持，为实现产业升级提供资源、技术和资金支持;通过小农经济提供的稳定的社会基础和“中国制造”提供的支持，发展高新技术，推动“中国创造”成长，实现产业升级。

诚然，城市化的发展需要一个长期积累的过程，不能一蹴而就。尤其是在我们这样一个人口大国，在推进现代化的过程中，必须选择一条稳健的城市化道路，因为不可逆的农民进城如果没有解决好生存与发展问题，势必将影响未来城市社会的稳定，因此，稳健的城市化道路必须能够保证进城人员能够在城乡之间根据生存生活状况自由、有序流动，为良好城乡关系的形成提供道路支撑，这也将为我国现代化发展提供有力的保障。

华中科技大学中国乡村治理研究中心主任 贺雪峰

城市化，简单说就是农村人口进入城市并融入城市，农村人口减少而城市人口增加的过程。城市化是现代化的必然结果，也是现代化的主要内容。从欧洲开始的现代化带来了全世界高度的城市化。目前全球人口中，有超过一半生活在城市，欧美日发达国家的城市化率更是高达80%左右。

从城市化的效果来看，欧美日国家的城市化，可谓又好又快，即不仅有很高的城市化率，而且进城人口可以在城市体面安居，即使失业也有国家提供的保障。欧美日以外的广大亚非拉国家，无论城市化率高或低，都有一个极大比例的进城人口无法在城市体面安居，国家也无能力为他们提供充分的保障，表现出来的就是触目惊心的城市贫民窟。

欧美日与亚非拉国家的城市化效果之所以会形成如此整齐鲜明的对比，根本的方面不是制度安排，而是经济发展阶段及其在国际经济格局中所处的位置。欧美日是老牌的发达国家，国家能为进城人口提供大量高收入、有保障的就业机会，少数进城失败者，国家也有能力进行救济。而亚非拉发展中国家，大量进城人口无法获得可以在城市体面安居下来的就业与收入条件，于是出现了大片的贫民窟。

这样一种只与经济发展水平、发展阶段有关，而与制度和政策选择无关的城市化效果，几乎是一条铁律。

中国的情况有所不同。

中国是世界上最大的发展中国家，中国产业集中在低附加值的加工制造业，人均GDP也远低于发达国家的水平，中国却在城市外观上与一般发展中国家差异极大，而与发达国家有得一比，即所谓中国“城市像欧洲”，且中国城市中并无发展中国家都有的大规模贫民窟。中国的城市化走出了一条与一般国家极为不同的道路。

与一般国家城市化不同的道路，即城市化的中国道路，其秘密恰在于中国独特的政策与制度安排。比如当前以家庭承包为基础的小农经济制度安排保证了进城失败农民仍然可以选择返乡。

至少从目前来看，中国式城市化道路具有极大的优越性，因为中国城市化为进城失败农民留下了返乡的权利。当农民进城失败，他们可以选择返乡。相对于贫民窟中毫无希望的生活，农村家乡不仅足以解决温饱，有吃有住，而且有熟人社会的支持网络。或者说，相对于贫民窟生活，返乡是不错的选择。正是农民可以返乡，中国城市没有出现一般发展中国家都有的大规模贫民窟。

有人习惯于将中国城市化与欧美日等发达国家相比，其实，作为一个发展中国家，中国更应比较的对象是亚非拉国家，尤其是人口规模与中国接近的印度。在城市化方面，中国要比印度成功得多，甚至比任何一个发展中国家都成功，原因恰是争议很大的中国独特的制度安排。

这种制度安排并非中国城市化和现代化的负担与累赘，而是制度红利。正是这些制度为中国提供了现代化的稳定器，为利益调整提供了弹性空间，为国家政策提供了优选可能。

我认为，中国未来30年城市化和现代化战略，必须充分关照国情，充分利用制度红利。中国应当同时驱动传统农业、加工制造业和现代科技的三个轮子来推进中国现代化，也即本书所说“三轮驱动的中国现代化道路”。