厦门大学土木建筑学院、经济学院教授 赵燕菁

过去30年,城市规划在城市“怎么建”的问题上,基本已经比较清楚了,但在“怎么管”的问题上,却远没有破题。随着城市存量部分开始超过增量部分,“管理”已取代“建设”开始对城市社会经济产生越来越大的影响。尽快完成城市规划从“建”到“管”的转型已经迫在眉睫。对此,建议:

一、 加强顶层设计,修改《城乡规划法》。目前《城乡规划法》赋予的“两证一书”都只涉及建设。一旦完工验收,规划管理也就失去主要依据。其次,各种规划条例、技术标准也要从针对建设,转向针对管理。

二、 关注研究教育。目前的规划理论多是针对“建设”。要有针对性地研究国外先进城市的管理制度,为我国城市制度的设计提供案例和理论。相应的,以工程设计为主的学科设置,也要尽快转向工程设计与制度设计并重的设置。

三、 理顺管理体制。中央在《若干意见》中要求:“在有条件的城市探索城市规划管理和国土资源管理部门合一”,体现了规划从“建设”向“管理”转变的现实。不仅机构要“合一”,更主要的是要将规划、法规、条例、技术标准等制度“合一”。由于这些顶层制度的事权在上层,中央和省有必要先行“规土合一”。

城市规划从“高大上”到“接地气”

长期以来，“高端、大气、上档次”是普通老百姓对城市规划的普遍反映。城市工作会议指出，“规划编制要接地气，可邀请被规划企事业单位、建设方、管理方参与其中，还应该邀请市民共同参与。”城市规划作为一种公共行为和公共政策，是一项服务民众的实效工程，理应把“接地气”列为题中应有之意。

一、为什么需要城市规划?

“筑城卫君，造郭守民”，城市规划古已有之。“天人合一，道法自然”，就是我国古代城市规划思想的基础。

建设一座城市，必须有统一的、科学的城市规划，并严格按照规划来进行建设，才能使整个城市的建设和发展，达到技术先进、经济合理、区域协调、环境优美的综合效果，为城市人民的居住、创业、学习、交通、休息以及社会活动创造良好条件。

简单地说，城市规划是为了优化配置土地资源，使城市合理有序地发展，更适宜人们工作生活。

二、城市规划是一门科学，更是一种公众政策导向

城市是一个复杂巨系统，由众多的子系统构成，有其自身发展的规律和要求，城市规划的任务是协调各系统在发展中，妥善处理用地、空间组织、人口、环境、资源的关系，达到可持续发展的目的。同时，城市规划是对城市未来发展的一种预见和安排，总体规划期限一般是20年，远景规划考虑的更长远。这就要求城市规划应具有科学性、权威性和前瞻性，自然而然，城市规划成为规划部门一家之事、城市管理者一家之言，与普通老百姓毫无关系。

然而，盲目“摊大饼”式城市建设、“一任领导一套规划”现实背后，凸显的恰恰是这种规划体制下，城市规划的不科学性和盲目性。凯文?林奇在《城市意象》一书中曾写道：“城市是人创造的，城市给人最精彩的感觉应该是‘起源于艺术，发展于需求’”。城市规划应更多关注老百姓的规划需求。

通过考察国内外城市规划的发展历程，不难发现，城市规划演变轨迹无一例外地向公共政策转变。国外城市规划的发展大体上经历了从“关注物质空间”向“关注社会经济”再向“作为公共政策”的转化过程，并基本上已经形成了基于公共政策的城市规划体制。

可以说，城市规划关系到城市各行各业，关系到广大群众的切身利益，必须体现其政策性。尤其是涉及城市性质、布局、产业配置、用地安排，都不是单纯的技术和经济问题，它直接关系到城市发展水平、人民生活水平和城镇化推进等一系列的公共政策。

城市规划，本质上还是公共政策的制定、实施和改进。因此，城市规划应该从极少数的社会精英参与的“精英游戏”转变为社会公众共同参与的一项工作，这样，才能充分地“接地气”，唯有“接地气”的城市规划才能顺利实施，避免“翻烧饼”困境。

三、城市规划如何才能接地气

量力而为，促进城市健康有序发展

鬼城、空城频繁出现，曾经的“大手笔”规划，如今变成“大败笔”建筑，城市规划一旦违背经济社会发展规律，注定成为烂尾工程。应该说，城市规划不是一哄而起、大干快上，其用意不在于单纯描绘美好愿景，而是要从地方实际情况出发，在不断优化产业结构和城市经济结构的前提下实现资源优化配置，真正把每一份资源用在钢仞上，用在为民、便民的实效工程中，拉动区域经济，造福地方人民。可以说，没有考虑现实资源限制，再大规模的规划都是纸上谈兵，即使项目启动，往往也只能半途而废，造成极大浪费。

因地制宜，留住城市特有的“基因”

城市特色的缺失戳中了城市发展的痛处，实际上，背后反映的则是城市规划片面看重城市功能属性，缺乏文化视野。城市规划一开始就应该树立这样的价值观：城市就像人一样，理应具有自己独特的风格与品位。各个城市存在地域、经济、规模等差异，不能按照同一种标准去规划、一味追求“高大上”。因地制宜是城市规划的灵魂，因此要挖掘城市特色元素，处理好各种特色元素之间的相互关系，创造宜人的景观环境，减少随意性、盲目性，从崇尚‘大洋怪’转向凸显地域文化特色。

决策民主，广泛征询市民群众和社会各界的意见

城市规划中长官意志独大，透视出一些城市脱离实际、急躁冒进、罔顾民声等问题。中国城市规划学会秘书长石楠说，新时期的城市规划必须凸显以人为本，要从百姓的需求出发，让城市被每个市民所认同，成为每个市民的精神归属。“市民的需求是城市规划的开始，好的城市规划是公众参与出来的”。应改变自上而下的思维，用自下而上的民主参与方式来做城市规划决策，这样，城镇化才是“人的城镇化”。