2011年04月02日国务院办公厅 播发《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》。通知要求各地采取有力措施，坚决纠正片面追求增加城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围、违背农民意愿强拆强建等侵害农民权益的行为。

土地收益须全返农村

通知指出，一些地方开展城乡建设用地增减挂钩试点，对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现少数地方片面追求增加城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围、违背农民意愿强拆强建等一些问题，必须坚决予以纠正。通知强调，各地开展农村土地整治要保障农民知情权、参与权和受益权。整治的农村建设用地，首先要复垦为耕地，优先满足农村各种发展建设用地，经批准将节约指标少量调剂城镇使用的，土地增值收益须及时全部返还农村。土地整治活动要确保建设用地总量有减少、耕地面积有增加、质量有提高，坚决扭转重建新、轻拆旧、重城镇、轻农村的倾向，坚决纠正突破土地利用年度计划控制、片面追求增加城镇建设用地指标等偏差，坚决制止实施过程中脱离发展实际、侵害群众利益等各类违法违规行为。

严禁强迫农民住高楼

通知指出，要坚决制止擅自开展土地置换等行为，严禁擅自开展建设用地置换、复垦土地周转等“搭车”行为。严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼，要为农民提供多种建房选择，保持农村特色和风貌，保护具有历史文化和景观价值的传统建筑。要尊重农民意愿并考虑农民实际承受能力，防止不顾条件盲目推进、大拆大建。开展增减挂钩试点，必须举行听证、论证，充分听取当地农村基层组织和农民的意见。未征得农村集体组织和农民同意，不得开展增减挂钩试点。必须按明晰产权、维护权益原则，合理分配土地调整使用中的增值收益，防止农村和农民利益受到侵害。

地方违规将扣土地指标

通知强调，严禁以整治为名，扩大城镇建设用地规模。严禁在农村土地整治中，违法调整、收回和强迫流转农民承包地。各级国土资源主管部门要对增减挂钩试点和农村土地整治项目实行全程监管，向社会公示，接受公众监督。地方各级政府要对增减挂钩试点和农村土地整治开展情况进行全面自查清理。国土资源部要会同有关部门组织全面检查，不符合政策规定的一律叫停，进行整顿、规范和限期整改，对违法违规行为坚决查处。擅自开展增减挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，严肃追究有关地方政府负责人及相关人员责任，并相应扣减土地利用年度计划指标。

也就是，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点。国土部2008年6月颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，2008、2009年国土部又分别批准了19省加入增减挂钩试点，分别是河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、浙江、福建、安徽、江西、河南、广东、广西、湖南、贵州、重庆、云南、陕西、宁夏。

需要注意的是：增减挂钩必须符合土地利用总体规划，周转指标在规模上不得超过新增耕地的面积。通俗点说，就是拆旧区复垦新增耕地面积大于等于建新区占用耕地面积加上挂钩周转指标规模。挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模，不得作为年度新增建设用地计划指标使用。温家宝总理2007年为确保18亿亩耕地红线曾说，“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。”

城乡建设用地增减挂钩是新兴起的一项土地规划活动，它对于改善城乡人居环境，提高节约集约用地，有着重要的促进作用。21世纪我国的一项伟大的土地改革就是加快城镇化，推进城乡建设用地增减挂钩，对于加快城镇化效率有着重大的影响。通过对拆旧区土地复垦，还原为农用地；建新区合理配套生活设施，改善农业发展环境和城乡人居环境。因地制宜，合理布局，通过推行增减挂钩活动来推进我国的城镇化进程。

挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模，同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准。不得作为年度新增建设用地计划指标使用。

挂钩周转指标通常是上级下达，周转指标必须小于等于拆旧区净增耕地面积。

随着城乡建设用地增减挂钩实践的不断深入，从国家到地方，从国土部门到各级政府，从管理人员到广大群众，无不对此项新政策的认识更加深化 。其多重效应主要体现在：

第一，增减挂钩是推进城乡统筹和社会主义新农村建设的有效机制。

要实现城乡协调发展，必须向农村地区增加投入，提供更多的公共产品。城镇建设用地增减挂钩政策为我们找到了一条很好的途径，它蕴含着重大的战略理念。实践证明，实施增减挂钩，与土地整治、农业产业化发展相结合，有助于改善农业生产条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展。同时，实施农村集体建设用地整理节约的土地，依据级差地租原理调剂使用，按照以城带乡、以工补农的要求，将获得的土地级差收益，用于发展农村集体经济，以及农村基础设施和公共服务配套设施等建设，既可增加农民收入，提高当地农民生活水平，又改变了农村落后面貌，推动了新农村建设和城乡一体化发展。山东、天津、宁夏、四川、江苏等试点县区将增减挂钩与新村建设、农村危房改造相结合，整合各类涉农资金，有效解决了农村饮水、通信服务、清洁能源、卫生改厕、环境保护等难题。

第二，增减挂钩是促进耕地保护和节约集约用地的重要途径。

我国耕地保护的基本动力主要来自两个方面，一是政府主导实施土地开发整理项目，重在以建设促保护，实现耕地数量增加、质量提高；二是建设项目占用耕地需要履行“占补平衡”义务，立足于耕地本身不能少。笔者认为，“增减挂钩”是“占补平衡”思路的合理延伸，是将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标，最终实现项目区内耕地面积有增加、质量不降低。江苏结合增减挂钩，开展“万顷良田”建设工程，总建设规模达83万亩，实施完成后可新增耕地12万亩。江西、四川、湖北将增减挂钩作为推进“造地增粮富民工程”、“金土地工程”、“高产农田示范工程”等的重要内容，有效增加了耕地面积。土地的节约集约利用可以表现为少用地，也可以是同样的土地承载了更多的人口、经济实体以及更多的建筑。“增减挂钩”的节地效果是双重的，通过城乡用地布局的调整，原有的粗放利用被消灭，新的土地以更集约的方式加以利用。据调研统计，实施增减挂钩平均可节约用地50%左右。

第三，增减挂钩是优化土地利用结构和空间布局的重要举措。

在我国的土地政策体系中，土地开发整理的主要功能是解决土地利用形态破碎和零乱问题、增加耕地面积，主要方式是对零散地块实行归并、对废弃地块实行复垦；耕地占补平衡政策的主要功能是保护耕地面积，主要方式是要求各地通过农村土地整治、开发未利用土地等途径，补充相同面积和质量的耕地；集体建设用地流转政策的主要功能是盘活依法取得的农村集体经营性建设用地，主要方式是通过统一有形的土地市场、公开规范地转让土地使用权。但这三项政策均无法根本解决农村房屋和村庄建设用地“散、乱、空”问题，更解决不了城乡建设用地布局调整优化问题。实施城乡建设用地增减挂钩，农村建设用地在规划的引导下，有计划地拆建，促进土地在空间上的调整和互换，一定程度上解决了我国农村大部分地区耕地细碎分耕、集体建设用地粗放浪费等问题。

第四，增减挂钩是深化农村土地管理制度改革的助推器。

“增减挂钩”涉及土地确权、建设用地布局调整、农民土地权益维护等问题，各地增减挂钩试点实践中，围绕改革农村土地产权制度、规范集体建设用地流转、构建耕地保护经济补偿机制、建设城乡统一土地市场、完善土地收益分配机制等，进行了积极探索。如成都市将实施农村集体建设用地整理“节约的建设用地指标挂钩到符合土地利用总体规划、城乡规划的区域使用，为合法取得集体建设用地”，规定“集体建设用地使用权初次流转收益大部分归集体经济组织所有，县乡政府可按一定比例，从流转收益中提取为城乡统筹配套建设的资金，用于农业农村发展”。

由于城市缺地，农村缺钱，各地对城乡建设用地增减挂钩的热情很高，正如其他新生事物一样，增减挂钩实践中也出现了一些问题：一是有的地方在国土资源部批准试点之外擅自开展“挂钩”，扩大了城镇建设用地规模，在一定程度上冲击了现行土地利用计划指标管理，影响了宏观调控效果。二是在批准的增减挂钩试点范围内，一些地方片面追求土地级差收益，违反规定跨县域调剂使用周转指标，将节余的指标集中用于中心城市，不利于城乡统筹发展。三是有的地方村镇建设规划滞后，乡土地规划修编尚未完成，造成项目区设置与土地利用总体规划未能充分衔接，增减挂钩与农业发展、村镇建设等统筹不够，降低了增减挂钩的综合效益。

这些问题的产生，主要是部分地区对增减挂钩政策相关规定认识有偏差、做法不规范、管理上存在缺陷。为切实发挥增减挂钩政策的综合作用，要在“两统一、两坚持、两完善、两探索”的基础上总结经验，规范推进。

土地增减挂钩两统一

“两统一”，一是审批管理的统一。强调城乡建设用地增减挂钩试点，必须经过国土资源部批准，有计划地稳步推行。对各地在国家批准的挂钩试点外，以置换、挂钩等各种名义自行开展的增减挂钩行为，及时纠正其不规范做法。二是指导原则的统一。所有增减挂钩试点工作，均统一到以改善农村生产和生活条件为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，以保护耕地、保障权益为出发点和落脚点。不可将挂钩政策片面作为解决地方经济发展用地需求和降低政府土地取得成本的手段，防止大拆大建、侵害农民权益等行为。

土地增减挂钩两坚持

“两坚持”，一是坚持控制周转指标规模。控制周转指标规模的意义在于控制好整理规模和节奏，按照新一轮土地利用总体规划确定的农村建设用地整理总规模，逐年按计划实施，避免借农村土地整理过快扩张城镇建设用地规模。具体实施过程中，坚持农村宅基地和村庄建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的作为周转指标纳入年度土地利用计划；按照挂钩项目区落实周转指标时，首先满足项目区内农民建房、基础设施和公共服务设施用地，并留足发展非农产业用地；在此基础上，仍有剩余的，可作为节余指标调剂使用，按照去年年底中央经济工作会议提出的以发展中小城市和小城镇为重点推进城镇化的要求，节余指标不宜大跨度地安排到中心城市使用。二是坚持实行项目区管理。挂钩试点政策的前提是设立一个封闭的项目区。也就是说，不论拆旧，还是建新，必须捆绑在一起作为一个整体项目区确定下来，不能“飘着”。挂钩所有的活动必须在这个项目区内封闭运行，确保项目区内拆旧面积大于建新面积，复垦耕地大于占用耕地，耕地总体质量有提高。

土地增减挂钩两完善

“两完善”，一是完善规划计划编制。城乡建设用地增减挂钩试点的实质是以空间换效率，需要妥善解决区域整体的问题。地方政府要依据土地利用总体规划，并按照田、水、路、林、村综合整治的要求，科学编制农村土地整治规划，统筹安排增减挂钩和农用地整理的规模、布局和时序，并与产业发展、新农村建设、生态环境保护等规划做好协调。其中，项目区选择安排应有利于促进耕地的成片开发和保护，有利于农民就近就业。在计划安排上需有的放矢、突出重点，体现差别化管理，对经济社会发展有需求、增减挂钩有潜力、地方政府有财力、农民群众有愿望的地区，适当扩大周转指标规模；对实施条件相对较差的地区，控制规模、做好引导；对条件尚不具备的地区，暂不批准试点，确保增减挂钩积极稳妥推进。二是完善实施监督管理。将挂钩项目纳入“一张图”综合监管平台。项目区实施前，要对建新拟占用的农用地和耕地进行面积测量和等级评定，登记入册。实施过程中，按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则，建立台账，对挂钩周转指标的下达、使用和归还进行全程监管。实施完成后，由地方国土资源部门逐级组织开展验收，并将验收结果报国土资源部备案。

土地增减挂钩两探索

“两探索”，一是探索形成保障农民权益的制度体系。试点开展初期，国家对农村建设用地整治涉及的权属调整、补偿安置、收益返还等，没有统一规定，各地自行其是。农民权益的保障、土地财产权利的保护停留在尊重农民意愿，取决于地方政府管理水平。下一阶段，需要着力于完善制度和建立机制，研究制定土地权属管理、收益返还使用等具体办法，探索引入市场评估体系，完善价格形成机制。二是探索完善农村土地整治制度环境。增减挂钩在很多地方已逐步与土地流转、土地整治紧密结合，成为农村土地管理制度的一项综合性改革。亟需探索整合增减挂钩、土地整治、集体建设用地流转三种形式的农村土地管理制度改革政策和措施，充分发挥项目整合、资金融合、挂钩调节的整装优势，促进土地资源、资产、资本“三位一体”管理，提高政策的综合效益。

2100433B

随着城乡建设用地增减挂钩实践的不断深入，从国家到地方，从国土部门到各级政府，从管理人员到广大群众，无不对此项新政策的认识更加深化。其多重效应主要体现在：

第一，增减挂钩是推进城乡统筹和社会主义新农村建设的有效机制。

要实现城乡协调发展，必须向农村地区增加投入，提供更多的公共产品。城镇建设用地增减挂钩政策为我们找到了一条很好的途径，它蕴含着重大的战略理念。实践证明，实施增减挂钩，与土地整治、农业产业化发展相结合，有助于改善农业生产条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展。同时，实施农村集体建设用地整理节约的土地，依据级差地租原理调剂使用，按照以城带乡、以工补农的要求，将获得的土地级差收益，用于发展农村集体经济，以及农村基础设施和公共服务配套设施等建设，既可增加农民收入，提高当地农民生活水平，又改变了农村落后面貌，推动了新农村建设和城乡一体化发展。山东、天津、宁夏、四川、江苏等试点县区将增减挂钩与新村建设、农村危房改造相结合，整合各类涉农资金，有效解决了农村饮水、通信服务、清洁能源、卫生改厕、环境保护等难题。

第二，增减挂钩是促进耕地保护和节约集约用地的重要途径。

我国耕地保护的基本动力主要来自两个方面，一是政府主导实施土地开发整理项目，重在以建设促保护，实现耕地数量增加、质量提高；二是建设项目占用耕地需要履行“占补平衡”义务，立足于耕地本身不能少。笔者认为，“增减挂钩”是“占补平衡”思路的合理延伸，是将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标，最终实现项目区内耕地面积有增加、质量不降低。江苏结合增减挂钩，开展“万顷良田”建设工程，总建设规模达83万亩，实施完成后可新增耕地12万亩。江西、四川、湖北将增减挂钩作为推进“造地增粮富民工程”、“金土地工程”、“高产农田示范工程”等的重要内容，有效增加了耕地面积。土地的节约集约利用可以表现为少用地，也可以是同样的土地承载了更多的人口、经济实体以及更多的建筑。“增减挂钩”的节地效果是双重的，通过城乡用地布局的调整，原有的粗放利用被消灭，新的土地以更集约的方式加以利用。据调研统计，实施增减挂钩平均可节约用地50%左右。

第三，增减挂钩是优化土地利用结构和空间布局的重要举措。

在我国的土地政策体系中，土地开发整理的主要功能是解决土地利用形态破碎和零乱问题、增加耕地面积，主要方式是对零散地块实行归并、对废弃地块实行复垦；耕地占补平衡政策的主要功能是保护耕地面积，主要方式是要求各地通过农村土地整治、开发未利用土地等途径，补充相同面积和质量的耕地；集体建设用地流转政策的主要功能是盘活依法取得的农村集体经营性建设用地，主要方式是通过统一有形的土地市场、公开规范地转让土地使用权。但这三项政策均无法根本解决农村房屋和村庄建设用地“散、乱、空”问题，更解决不了城乡建设用地布局调整优化问题。实施城乡建设用地增减挂钩，农村建设用地在规划的引导下，有计划地拆建，促进土地在空间上的调整和互换，一定程度上解决了我国农村大部分地区耕地细碎分耕、集体建设用地粗放浪费等问题。

第四，增减挂钩是深化农村土地管理制度改革的助推器。

“增减挂钩”涉及土地确权、建设用地布局调整、农民土地权益维护等问题，各地增减挂钩试点实践中，围绕改革农村土地产权制度、规范集体建设用地流转、构建耕地保护经济补偿机制、建设城乡统一土地市场、完善土地收益分配机制等，进行了积极探索。如成都市将实施农村集体建设用地整理“节约的建设用地指标挂钩到符合土地利用总体规划、城乡规划的区域使用，为合法取得集体建设用地”，规定“集体建设用地使用权初次流转收益大部分归集体经济组织所有，县乡政府可按一定比例，从流转收益中提取为城乡统筹配套建设的资金，用于农业农村发展”。

由于城市缺地，农村缺钱，各地对城乡建设用地增减挂钩的热情很高，正如其他新生事物一样，增减挂钩实践中也出现了一些问题：一是有的地方在国土资源部批准试点之外擅自开展“挂钩”，扩大了城镇建设用地规模，在一定程度上冲击了现行土地利用计划指标管理，影响了宏观调控效果。二是在批准的增减挂钩试点范围内，一些地方片面追求土地级差收益，违反规定跨县域调剂使用周转指标，将节余的指标集中用于中心城市，不利于城乡统筹发展。三是有的地方村镇建设规划滞后，乡土地规划修编尚未完成，造成项目区设置与土地利用总体规划未能充分衔接，增减挂钩与农业发展、村镇建设等统筹不够，降低了增减挂钩的综合效益。

这些问题的产生，主要是部分地区对增减挂钩政策相关规定认识有偏差、做法不规范、管理上存在缺陷。为切实发挥增减挂钩政策的综合作用，要在“两统一、两坚持、两完善、两探索”的基础上总结经验，规范推进。

城乡建设用地增减挂钩两统一

“两统一”，一是审批管理的统一。强调城乡建设用地增减挂钩试点，必须经过国土资源部批准，有计划地稳步推行。对各地在国家批准的挂钩试点外，以置换、挂钩等各种名义自行开展的增减挂钩行为，及时纠正其不规范做法。二是指导原则的统一。所有增减挂钩试点工作，均统一到以改善农村生产和生活条件为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，以保护耕地、保障权益为出发点和落脚点。不可将挂钩政策片面作为解决地方经济发展用地需求和降低政府土地取得成本的手段，防止大拆大建、侵害农民权益等行为。

城乡建设用地增减挂钩两坚持

“两坚持”，一是坚持控制周转指标规模。控制周转指标规模的意义在于控制好整理规模和节奏，按照新一轮土地利用总体规划确定的农村建设用地整理总规模，逐年按计划实施，避免借农村土地整理过快扩张城镇建设用地规模。具体实施过程中，坚持农村宅基地和村庄建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的作为周转指标纳入年度土地利用计划；按照挂钩项目区落实周转指标时，首先满足项目区内农民建房、基础设施和公共服务设施用地，并留足发展非农产业用地；在此基础上，仍有剩余的，可作为节余指标调剂使用，按照去年年底中央经济工作会议提出的以发展中小城市和小城镇为重点推进城镇化的要求，节余指标不宜大跨度地安排到中心城市使用。二是坚持实行项目区管理。挂钩试点政策的前提是设立一个封闭的项目区。也就是说，不论拆旧，还是建新，必须捆绑在一起作为一个整体项目区确定下来，不能“飘着”。挂钩所有的活动必须在这个项目区内封闭运行，确保项目区内拆旧面积大于建新面积，复垦耕地大于占用耕地，耕地总体质量有提高。

城乡建设用地增减挂钩两完善

“两完善”，一是完善规划计划编制。城乡建设用地增减挂钩试点的实质是以空间换效率，需要妥善解决区域整体的问题。地方政府要依据土地利用总体规划，并按照田、水、路、林、村综合整治的要求，科学编制农村土地整治规划，统筹安排增减挂钩和农用地整理的规模、布局和时序，并与产业发展、新农村建设、生态环境保护等规划做好协调。其中，项目区选择安排应有利于促进耕地的成片开发和保护，有利于农民就近就业。在计划安排上需有的放矢、突出重点，体现差别化管理，对经济社会发展有需求、增减挂钩有潜力、地方政府有财力、农民群众有愿望的地区，适当扩大周转指标规模；对实施条件相对较差的地区，控制规模、做好引导；对条件尚不具备的地区，暂不批准试点，确保增减挂钩积极稳妥推进。二是完善实施监督管理。将挂钩项目纳入“一张图”综合监管平台。项目区实施前，要对建新拟占用的农用地和耕地进行面积测量和等级评定，登记入册。实施过程中，按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则，建立台账，对挂钩周转指标的下达、使用和归还进行全程监管。实施完成后，由地方国土资源部门逐级组织开展验收，并将验收结果报国土资源部备案。

城乡建设用地增减挂钩两探索

“两探索”，一是探索形成保障农民权益的制度体系。试点开展初期，国家对农村建设用地整治涉及的权属调整、补偿安置、收益返还等，没有统一规定，各地自行其是。农民权益的保障、土地财产权利的保护停留在尊重农民意愿，取决于地方政府管理水平。下一阶段，需要着力于完善制度和建立机制，研究制定土地权属管理、收益返还使用等具体办法，探索引入市场评估体系，完善价格形成机制。二是探索完善农村土地整治制度环境。增减挂钩在很多地方已逐步与土地流转、土地整治紧密结合，成为农村土地管理制度的一项综合性改革。亟需探索整合增减挂钩、土地整治、集体建设用地流转三种形式的农村土地管理制度改革政策和措施，充分发挥项目整合、资金融合、挂钩调节的整装优势，促进土地资源、资产、资本“三位一体”管理，提高政策的综合效益。