省级空间规划资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价方法指南

引言 3

一、总则 3

二、资源环境要素单项评价 6

三、资源环境承载能力集成评价 22

四、生态保护优先序综合评价 26

五、农业生产适宜性综合评价 31

六、城镇开发适宜性综合评价 35

七、附则 40

附录 42

市县空间规划资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价方法指南

市县空间规划资源环境承载能力评价

引言 47

一、总则 47

二、单项评价 49

三、集成评价 59

四、附则 61

附录 65

市县空间规划国土空间开发适宜性评价

引言 67

一、总则 67

二、单项评价 70

三、适宜性评价 88

四、附则 98

附录 102

附件

附件1 关于委托对《省级空间规划试点方案》进行评估的函 107

附件2 关于印发《省级空间规划试点方案》的通知(节选) 108 2100433B

资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（简称“双评价”）是空间规划的基础性工作，在提升国土空间开发保护决策和规划科学性方面发挥着重要作用。本书重点阐述在省级空间规划试点工作中研制的省级层面“双评价”方法，以及在市县“多规合一”试点工作中研制的市县层面“双评价”方法，主要内容包括评价原则与技术流程、单项评价及指标算法、集成评价与综合方法等技术要点。

2011年6月8日发布的《全国主体功能区规划》按开发方式，将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。这是新中国成立以来我国第一个全国性国土空间开发规划。国家发改委副主任徐宪平2011年6月8日在国新办举行的新闻发布会上表示，这个规划是中国国土空间开发的战略性、基础性和约束性的规划。

在中西部培育形成一批新的城市群

推进形成主体功能区，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城市化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

据徐宪平介绍，《规划》确立了未来国土空间开发的主要目标和战略格局。一是构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局。构建这一格局，是在优化提升东部沿海城市群的基础上，在中西部一些资源环境承载能力较好的区域，培育形成一批新的城市群，促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北拓展。二是构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局。这是结合我国农业自然资源状况的特点和基础，这几年主要农产品向优势产区集中的新变化提出来的，对于保障全国耕地数量质量和农产品供给安全至关重要。三是构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。这一战略把国家生态安全作为国土空间开发的重要战略任务和发展内涵，充分体现了尊重自然、顺应自然的开发理念，对于在现代化建设中保持必要的“净土”，实现可持续发展具有十分重要的战略意义。

不同区域绩效考核评价各有侧重

《规划》确定了“9 1”的政策体系。“9”是财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、应对气候变化等政策；“1”是绩效评价考核，即按照不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效考核评价办法，并强化考核结果运用，有效引导各地区推进形成主体功能区。

据国家发改委秘书长杨伟民介绍，目前，已经有一些政策开始实施，比如，提出要加大对重点生态功能区的均衡性转移支付的力度，从前年就开始做，中央财政拿了120个亿转移到重点生态功能区，用于保障这些地区的公共服务和社会管理方面的支出，去年资金增加到250亿。我们将436个县级行政单位纳入了国家重点生态功能区，相当于每个县平均得到了接近6000万元的均衡性转移支付。

《规划》对主体功能区的内涵和划分做了阐述。按开发方式，分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类；按开发内容，分为城市化地区、农业地区和生态地区三类；按层级，分为国家和省级两个层面。

优化开发区域包括环渤海、长三角和珠三角3个区域。

重点开发区域包括冀中南地区、太原城市群、呼包鄂榆地区、哈长地区、东陇海地区、江淮地区、海峡西岸经济区、中原经济区、长江中游地区、北部湾地区、成渝地区、黔中地区、滇中地区、藏中南地区、关中—天水地区、兰州—西宁地区、宁夏沿黄经济区和天山北坡地区等18个区域。

限制开发区域分为两类。一类是农产品主产区，这类地区主要包括东北平原主产区、黄淮海平原主产区、长江流域主产区等7大优势农产品主产区及其23个产业带。另一类是重点生态功能区，这类地区包括大小兴安岭森林生态功能区、三江源草原草甸湿地生态功能区、黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区、桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区等25个国家重点生态功能区。

禁止开发区域包括国务院和有关部门正式批准的国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等。2100433B

中国国土空间开发模式发生重大转变。国家发展改革委副主任徐宪平2011年6月8日在北京表示，中国已出台《全国主体功能区规划》，明确了未来国土空间开发的主要目标和战略格局。

在国新办举行的新闻发布会上，徐宪平介绍说，《全国主体功能区规划》是中国第一个国土空间开发规划，以构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局为主线，提出了未来中国国土空间开发的一些新的理念和原则。

六个新的开发理念，包括根据自然条件适宜性开发、区分主体功能、根据资源环境承载能力开发、控制开发强度、调整空间结构及提供生态产品等。五个开发原则为优化结构、保护自然、集约开发、协调开发和陆海统筹。

规划对中国国土空间版图进行了重新勾勒。徐宪平介绍说，主体功能区战略提出构建城市化地区、农业地区和生态地区“三大格局”和优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类开发模式。

具体而言，规划构建了“两横三纵”为主体的城市化战略格局，即在优化提升东部沿海城市群的基础上，在中西部一些资源环境承载能力较好的区域，培育形成一批新的城市群，促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北拓展。

规划同时构建了“七区二十三带”为主体的农业战略格局和“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。

规划强调不同地区要根据资源环境的承载能力来确定功能定位和开发模式，据此控制开发强度，完善开发政策，规范开发次序。

据了解，规划共分为六篇十三章，并附有国家重点生态功能区、国家禁止开发区域两个名录以及20幅分析评价图和规划图。

资源环境承载能力指在某一时期、某种状态或条件下，某地区的环境资源所能承受的 人口规模和经济规模的大小，即生态系统所能承受的人类经济与社会的限度。资源环境承载能力则侧重体现和反映环境系统的社会属性，即外在的社会禀赋和 性质，环境系统的结构和功能是其承载力的根源。

另外应区别注意区分它与环境容量，环境容量指某一环境对污染物的最大承受限度，在这一限度内，环境质量不致降低到 有害于人类生活、生产和生存的水平，环境具有自我修复外界污染物所致损伤的能力。一 般的环境系统都具有一定的自净能力。一个特定环境的环境容量的大小，取决于环境本身 的状况。环境容量侧重反映环境系统的自然属性，反映环境消纳污染物的能力，即内在的禀赋和性质；