划定城市边界制止"摊大饼"

据了解，国土部筹划上述新政的背景是，当前国内存在土地城镇化与人口城镇化的不同步态势，并且两者差距仍在拉大。1990年至2000年，我国城市建设用地面积扩大90.5%，而城镇人口仅增长52.96%，两者相差1.71倍;而2000年至2010年间，城市建设用地面积扩大83.41%，城镇人口仅增长45.12%，两者相差1.85倍。

国土部认为，过于猛烈的城市用地扩张，导致国内许多城市的规模无节制膨胀，出现"摊大饼"现象。

为阻止这种局面的发展，姜大明在2014年1月10日的全国国土工作会议上表示，如今国土部正在和住建部配合修订城市土地利用规划和城市建设规划，给各地城市的扩张划定一个边界。

国土部方面设想，未来的"城市边界"将以规划形式落地，并通过立法形式确定下来，使之具备法律效力和权威性。

而城市边界的划定，可能将通过强化土地利用总体规划对城市用地规模的管控作用来实现。国土部副部长胡存智此前曾表示，今后将对城市的人均用地适当控制，按照大城市人均用地80-100平方米，中等城市90-110平方米，小城市100-120平方米为界限，避免出现大城市无限扩张，中等城市无序发展，小城市无力发展的情况。

调减东部新增建设用地

划定边界的同时，为倒逼地方政府盘活城市用地存量，国土部还将在2014年调整供地结构，收紧对东部城市的供地。姜大明要求，今后要逐步调减东部地区新增建设用地供应，除生活用地外，原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地。

所谓"生活用地"，主要以住宅用地为核心。国土部的一项调研显示，全国处于低效利用状态的城镇工矿建设用地有5000平方公里，占全国城市建成区的11%。各地城市工业用地与商品房用地存在扭曲，地方政府为招商引资出台的低价出让工业用地政策，导致工业开发区占用土地过大;而商住用地则价格和利用密度过高，人居环境恶劣。

在此情况下，不再安排新增建设用地，意味着北京等特大城市未来的工业和商服用地只能以盘活存量为主，没有新增量可用。北京大岳咨询有限责任公司总经理金永祥认为，这无疑是一个给地方政府"断奶"的政策。

以北京为例，北京2013年土地市场经营性用地总成交额约1800亿元，创下了土地市场历年最高水平。其中 住宅用地卖地收入为912亿元，占比超过一半。

"这就是说，如果没有有效的盘活存量、输血地方财政的办法，北京的卖地收入将腰斩一半。"张宏伟说，可以预见的是，北京等特大城市在严控新增建设用地供应规模的背景下，将通过提高住宅地价，以弥补增量减少而带来的土地财政缺失。