村庄建设用地整理集约用地可行性的反思
——以河南省周口市“拆村并点”为例
补充耕地的来源除了在开垦荒地和未利用地，另外就是复垦低效的农村和城市低效的建设用地。为了减缓土地违法压力和实现圈地利益，获取农用地转用指标，掀起了一股以“占补平衡”为逻辑起点，以“整理村庄建设用地集中居住”（拆村并点）为主要形式的集约用地实践在全国各地展开。
目前依托整理村庄建设用地，通过“拆村并点”的实现占补平衡的实践大致可以分为两种，一种是基本按照文件和媒体表述，仅就村庄建设用地进行拆并，原有耕地承包责任制和村集体组织不变，整理后耕地有所增加。该模式以成都都江堰和河南周口为代表；另一种是以小城镇建设、拆村并点和宅基地换房的名义，通过物理上的拆村，瓦解村集体组织和村民作为集体经济组织成员的土地所有人资格，制造无主土地并廉价征地，清洗土地违法的痕迹，环节多年来的非法征地的被访和被诉的压力，主要代表模式是天津华明镇“宅基地换房”、山东诸城和甘肃天水。由于天津华明镇模式实践文本表述的“占补平衡”原则完全相悖，“圈地”而非“集约用地”成为天津等地方政府推进“增减挂钩”的根本目的，所以是一种“伪平衡”和“反平衡”。其模式实质上更接近“土地换保险”和“三保障两放弃”模式。由于相比天津华明镇模式，周口和成都的操作基本上更接近概念上的“占补平衡”，姑且称为“准平衡”模式。
由于周口地区的实践比较典型得反应了本模式的概念描述，本节主要以周口为主论述整理村庄建设用地的土地集约模式；天津华明镇案例概念上虽与周口案例基本一致，但实际上是假借“占补平衡”被动地模糊问题，通过“拆村并点”瓦解集体经济组织和村民资格，从而彻底瓦解长期的违法和被访被诉压力。对天津华明镇操作中的“伪平衡”和“反平衡”中的问题和后果，主要在下一节详细论述。
一、被污名的村庄
目前农村被一些专家和地方政府描述为农村建设用地资源浪费严重、缺乏统一规划，基础设施严重落后，一个近乎脏乱差的嘉年华。但很多问题并不是农村本身的问题，而是被行政和宣传刻意制造出来的问题。比如经常提到的基础设施落后的问题，究其原因是多年来的城乡二元体制和近十多年来推进拆村并点过程中为了制造村民在原社区的生存困难，恶意停止村庄投入造成的。即便存在着一些问题，也并无足够的理由证明必须易地建公寓。
（一）宅基地和村庄建设用地宽松不等于土地资源浪费
千年不变平房院落的院落房前屋后的空地，在目前的拆村并点式话语环境中被描述为土地浪费的典型。当我们走过进一些村庄，就会发现村庄“建设用地大是浪费，整理村庄建设用地复垦耕地是集约”的观点是错误的。
无论是院子里，还是房前屋后，都是可以种东西的。我家1991年住在天津市东丽区幺六桥乡双合村，我家宅院分别有50平方米的窗户朝南三间正房和50平方米朝西的厢房，院子里有枣树、葡萄树、盘旋于一棵室外电视天线杆的丝瓜和鸡窝鸭舍，屋后还种了向日葵和蓖麻。1991年我家落户东丽区新立镇新立村，1990年代中期胡同北面的稻田被征用，建了企业局的仓库，妈妈沿着仓库东北边缘的墙根，种了一些黄豆。
在河南的村庄，房前屋后也有村民们开的小地，种些葱、西红柿或其他瓜类。在周口市樊冲村居民点中间的池塘中，我见到了嬉戏的鸭子、池塘边上有放羊的老农，放学归家奔跑的孩子们。
总而言之，看上去容积率低的村庄建设用地，通常具备农业、副业叠加的生产功能。通常情况下，村庄建设用地功能与城市建设用地不同，一个家庭，一个庭院，或者一个村庄都有生产自组织的能力。人均建设用地越大，其作为一个生产单元的能力越强。
以提高农业生产的角度复垦村庄建设用地，增加的只能是土地文件上的耕地数据，而非通过集约土地产生了增加的效率。
既然村庄宅基地本身兼具农业生产的副功能，各地的通过村庄整理虽增加的耕地有限，那么各地通过拆村并点的方式进行的小城镇建设创新就不是为了集约土地。真正目的实为通过村庄的拆并，在不挑战政府现行土地法规权威的情况下，腾退出土地指标以满足城市周边征地的合法化和牟取土地级差暴利对土地指标的饥渴。
总之，以保障农业生产扩大耕地为口号，普遍恶意忽略了建设用地上的农副业功能。
（二）村庄建设用地通常布局合理，规模适当
在阶级斗争的年代，“地主”占据大宅院的情况就基本告别了历史；几十年来耕地保护作为基本国策，宅基地也受到一定的限制，农村“一户一宅（宅基地）”的政策一直比较明确，宅基地侵占农地的现象早就得到了缓解，村庄建设用地规模的自然扩张比较有限；另外，各地对乡村也并非完全没有规划，无论是村庄布局还是村庄规模都普遍比较基本合理。相反，近年来农村建设用地增加的主要动力来源于政府主导的开发区建设。
1998~2005年，我国城市建成区面积由2.14万平方公里增加到3.25万平方公里。根据664个城市数据统计，到2005年，城镇居民人均用地已达133平方米，比国家规定的城市规划建设用地最高限额高33平方米。相反，很多农村的人均建设用地不高，笔者2012年5月曾调查的河南省周口市诸面临拆村并点的村庄，整合前绝大多数村庄的建设用地规模都是合理的。如拆村并点之前刘菜园村人均88.3平方米，产业北区诸村75.5平方米，产业南区和宋庙人均建设用地较高，达100和109平方米，但仍低于全国133平方米的平均水平。遗憾的是，这些村庄在2010年代却普遍面临用地浪费的指责，遭遇以“集约用地”为由的“拆村并点”。
河南省周口市部分拆并村庄前后对比
数据来源丨笔者根据调研所获政府文件整理
（三）新社区建设不解决空心村问题
“空心村”指因为村庄青壮年出外打工，村集体成员长期不在原社区居住，致使村庄房屋空置率较高的现象，直观上看是一种空间和资本的浪费。在土地指标稀缺的背景下，空心村广受诟病，并成为“集约土地”口号下村庄必须拆并的原罪之一，但目前的新农村建设和拆村并点建楼的土地集约模式并不解决空心村的问题。
通常情况下，并不能因为村集体成员长期不在村内，在拆村并点的时候取消外出打工就业人员的住房安排。由于户籍制度，以及城市高房价与收入的差距等限制性因素，使得村民不能留在外面的世界。老家的房产受区位和交易性限制，经济价值的有限，又使村民往往选择闲置而不是变卖。
在新社区，同样存在空心村现象，以项城市范集镇申营新型农村社区为例，一期占地200亩，建两层砖混联排别墅520套，目前已售的100多套中，平时有人常住的仅占两成，其余大部分长期空置，过年或麦收时主人才回来住不长的时间。
（四）农村基础设施落后部分原因为资源投入倾斜
目前村庄被拆并的理由之一就是基础设施落后。基础设施落后首先根源于长期以来的城乡二元结构的制度安排是常识性问题，自然不是村庄生活形式的原罪。
近年来，国家财政逐渐加大对农村的各项投入，本来是非常好的改善机会，但在周口地区，这部分巨大的财政投入却成为政府倒腾土地指标、动迁农民的资本。
以周口地区项城市范集镇申营社区为例，每开发200亩新社区将得到3000万元的基础设施投入，这就意味着，本应由原社区成员共享的资源，只有当社区成员接受新的社区改造方案才能继续分享本就属于自己的福利，如果坚持“自愿原则”留在旧社区，就要眼巴巴的看着属于自己的蛋糕长期被别人长期剥夺。
如此的制度安排，虽然并非完全没有合理性，但让村民如此“自愿选择”新社区与旧社区，显然是有违公平和自愿原则的为了让农民更早更多地放弃就社区，各地政府在城市化和拆村并点过程中，往往对旧社区停止维护和更新，蓄意遗弃甚至破坏，这一制度安排几乎使当前所有面临征地和拆并的村庄环境每况愈下。
二、拆村并点的资金并非土地整理所得
在几乎所有的拆村并点的实践中，都普遍宣称可以实现建设资金的平衡。或者是腾退出的部分土地出让取得收入，或者是腾退出的土地指标供城市周边的土地出让再转移支付。
但据笔者的调研，在周口地区，土地整理和新村建设的资本并来自集约土地产生的收益和前期村民的融资，大部分基础设施的投资其实来源于各级财政的支付和土地复垦奖助。也可以说，村庄建设用地的整理并无产生可观的经济收益，而是利用既有的各级财政投入（贴补）运行。
以西华县红花镇为例，镇辖24个行政村，97个自然村，目前规划了包括龙池头、田楼、杜岗在内的4个中心社区。其中龙池头社区拟兼并15个村，安置3.5~3.6万人，建设资金主要来源于各种项目资金的“打捆”使用，即将原本国家投入的土地、供水、绿化、医疗卫生、娱乐、电力、道路等项目的资金，集中用于新社区建设，不再对旧社区（村庄）进行投入。这些资金至少2亿，其中农民缴的购房款，只占项目总投资的20-25%。道路建设的资金标准为2000万元/4000人（1000户），相当于2万元/户，5000元/人。
天津市发改委也宣称华明镇通过宅基地换房保证小城镇建设的三个平衡：
一是土地占补平衡。华明示范镇涉及宅基地换房的原来12个村共有村庄建设用地12071亩，建设新城镇只需要新占用耕地8427亩（包括界外地），通过对农民宅基地复耕后，可以实现耕地的占补平衡，同时还节约了约4000亩的土地指标。二是建设资金平衡。小城镇建设规划中，农民住宅占地3476亩，建设资金需要37亿。另外的4951亩规划为经营开发用地，通过招、拍、挂方式出让后，预期收益在38亿元左右，可以实现小城镇建设的资金平衡。三是农民利益平衡。通过宅基地换房实现农民家庭财产大幅增值，保证农民利益平衡。
但熟悉中国土地的经营常识，就会算出上面描述的资金平衡是不能实现的。按照全国出让土地出让金2008年和2009年的毛收入情况，土地出让收入亩单价才41.24万元和51.90万元；按照常识，任何规划区域都有公共用地，通常只有一半的地块都可以作为工业和商服用地出让，剩下的为公路和绿地而不能获取收益并消耗成本，于是假设有40%的土地可以出让；由于2007年级完成了小城镇的建设，每亩的出让收入按接近2008年的较高标准40万元/亩测算，4951亩的毛收入约为8亿；
4951亩*40%可出让*40万/亩=7.92亿
实际上8亿实际上仅与这部分土地的征收和拆迁补偿成本相抵。2009年全国土地出让亩均收益为51.90万元，土地出让支出40.4%用于了征地和拆迁补偿成本。
全国土地出让均价、土地出让和土地征收的城建贡献
暂且不提征地和拆迁补偿，通常情况下，出让金用于城建的比例不足30%（2009年为27.1%），即2.4亿。这部分2.4亿元的城建投入既不够园区整理的成本，也不够土地复垦的成本。
华明镇就还迁房曾向国家开发银行借款20亿元，复垦集约的8亿元的土地收益连一半都不够，可见小城镇建设资金的平衡是不可能通过宅基地的拆并实现的。
媒体报道中，张长河曾宣称每亩地均出让收益达100万元，按动辄几百元万一亩的房地产用途出让，实现亩均百万的收益并非没有可能，但这样的话，就不能实现华明镇宣称的“三区联动”说了。按华明镇的宣传，农民进入小城镇之后，要到工厂打工，变成工人。要安排工人就业，就得有工业园区的规划，工业用地的土地出让收入却是很低的，华明镇附近的工业用地近几年的出让均价仅20万元/亩多点儿，刨除征地拆迁和园区整理成本，规划为工业园区的部分土地出让最终是没有净收益的。
华明镇“资金平衡”实现的秘密在于，并非宅基地集约土地的收益实现了平衡，而是华明镇政府及相关利益集团，征收了镇内所有村庄的土地（人均土地5亩），农民普遍失地，耕地普遍破坏。用绝大多数耕地的收益，来实现小城镇建设和征地拆迁过程中的资金平衡。
所有建设相关的招商项目都是未知数，项目的主要价值就是腾出土地指标解决本地的城区扩张中的土地手续问题。试想，相关的资金如果不是进行新社区的拆并，而是对各村镇的现有基础设施进行完善，无疑是更高效和节约的。但这样就不能满足利益集团通过摊大饼式城市扩张，不能坐享房地产业产生的暴利和缓解长期以来的城市扩张导致的土地违法中的土地指标问题。
三、以整理腾退实现占补平衡导致马太效应
无论是周其仁鼓吹的成都模式，还是周口目前的迁村并点，通过对村庄集体建设用地的整理，坚持增减挂钩、占补平衡的原则，都是强化城乡二元结构的逆改革。
在既有的土地通途管制的制度背景下，建设用地、尤其国有建设用地的身份是农村集体土地实现级差收益的唯一合法载体。造成城乡差别现状的，滥觞之一也是这种土地用途管制和指标控制制度。
集约农村的集体建设用地，短期增加了部分基础建设的投入，但这种模式主要将资金投入锁定在房屋更新上，造成的旧有房屋的浪费，客观上又压缩了财政对农民的福利投入。
对于拆并后的农民，则在耕地保护的名义下，失去的赖以发展的宝贵的建设用地的指标。而这些指标一旦化为房地产，将百倍增值，转为工业用地，则十倍增值。在不改变土地性质的情况下，虽然不是所有地方都可以“农家乐”，但对村庄集体建设用地规模的挤压，本质上是对农村土地增值空间的挤压和资格剥夺。
以商水县邓城镇宋庙惠民新村项目为例，规划中的中心社区拟建设500亩，建成后将整合7个行政村的11000人，占地约为700亩；整理7个村建设用地约1800亩，拟节约土地1000亩。按上述说法，如果不进行项目拆迁，目前村民的人均建设用地为110M2；如果按目前迁并计划，7个村总建设用地面积750-800亩的话，人均建设用地则仅为45.4-48.5M2。
《村镇规划标准》规定的农村居民点人均建设用地50-150平方米的标准。按上述标准，周口市绝大多数被纳入拆并计划的村庄的人均建设用地规模都是合法的。相反，进行了旨在实现土地集约利用的新村建设，目前的建设执行目标，反而将导致很多村庄人均建设用地低于国家标准的50平方米，形成了违规建设。如宋庙村整合前人均建设用地为109.1平方米，整合后变成了36.4平方米。
无论是地产广告，还是现实中，城市里的别墅都成为了稀缺资源，与之相对的，面临一轮轮疯狂的圈地运动和占补平衡的制度安排，独门独院的乡村生活又迅速被定性为对土地资源的严重浪费。这毫无疑问是一种话语霸权。
这样的制度下的如此实践，客观上使近年来中央政府大力推行和探索的城乡一体化面临倒退，表面上农民虽与城里人一样上了楼，但在土地利用上，则让农村更加农村，摊大饼式城市化继续扩张，农村与城市越来越远。《圣经·马太福音》第二十五章中提道：“凡有的，还要加给他叫他多余；没有的，连他所有的也要夺过来。”在1950年以来的60余年中，前面的50余年，城乡结构不均衡的马太效应一直在扩大，近几年中央政府才着手城乡一体化的实践，但通过对农村建设用地整理腾退实现建设用地占补平衡的制度安排和实践，只能扩大前几十年城乡发展不均衡的马太效应。
四、小结
假开荒尚且限于未利用土地规模不能满足圈地需求，难以操作的真开荒更难支撑占补平衡，要维持既有的圈地速度、满足习惯性的圈地暴利、降低长期违法占地的政治风险，一场对村庄的诅咒并通过拆并村庄实现腾退土地指标维持圈地暴利的整理村庄建设用地的运动迅速展开。
否定近千年来的传统生活方式和共产党建政60余年的乡村建设成就，彻底对对乡村生活的污名化，成为拆村并点的理论前提。乡村一时间又成为浪费土地的元凶、脏乱差的嘉年华、农民们做梦都要逃出的地狱。
本节基于对河南省周口诸“新农村建设”名义下的“拆村并点”的实地调查，研究认为“拆村并点”式整理村庄建设用地既不能实现土地集约，更难实现耕地占补平衡和建设资金平衡。主要是用国家（纳税人）的钱，集约农民的地，发利益集团的财。通过在村庄拆并“集约”出来的土地指标主要供城市周边的土地转用，所能实现的只能是通过农村的大拆大建，获取手续上的“土地指标”和圈占土地违法性的缓解。
乡村发现转自：作者博客
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湖南省社会科学院研究员、省农村发展研究院首席专家、中国乡村发现主编陈文胜原创文章发布平台。
