琼府办〔2022〕22号
各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：
《关于进一步加强耕地保护工作的若干措施》已经省委、省政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。
海南省人民政府办公厅
2022年4月20日
(此件主动公开)
关于进一步加强耕地保护工作的若干措施
为深入贯彻党中央、国务院关于严格保护耕地的决策部署，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，进一步强化耕地保护监督，严守耕地保护红线，确保粮食安全，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控耕地“非粮化”，经省委、省政府同意，结合我省实际制定以下措施。
一、加强规划管控和用途管制
(一)强化国土空间规划约束。深化“多规合一”改革，发挥规划整体管控作用，统筹划定落实永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线。各级国土空间规划编制应突出严格保护耕地导向，落实国家下达的耕地保有量和永久基本农田保护任务，结合详细规划、专项规划编制工作，严格控制非农建设占用耕地。严禁擅自通过规划修编或局部调整增加非农建设占用耕地规模。在各级国土空间规划编制中应根据规划期内非农建设占用耕地规模以及耕地后备资源分布情况，落实耕地“占补平衡”要求，统筹划定耕地后备资源区边界，确保长期稳定利用耕地总量不减少。
(二)严控建设项目占用耕地。坚持关口前移，强化审查把关，严格控制建设占用耕地。对开发边界外各类以划拨方式供应用地的线性工程和单独选址项目，项目业主须在项目用地报批前对项目占用耕地及永久基本农田的必要性、科学性进行充分论证，严格控制非农建设占用耕地特别是永久基本农田。建设占用永久基本农田涉及调整补划的，应当符合国家规定的重大建设项目占用等条件。临时用地应不占或少占耕地，其中制梁场、拌合站等难以恢复原种植条件的不得以临时用地方式占用耕地和永久基本农田。临时用地因特殊原因确需占用永久基本农田的，必须能够恢复原种植条件和符合国家规定的申请条件，并按规定做好耕作层剥离利用和复垦验收等工作。省自然资源和规划厅要会同省发展改革委等部门进一步完善节约集约用地办法、评价标准。各市县应落实“亩产论英雄”，严格执行土地使用标准，推广应用节地技术和节地模式，积极盘活存量建设用地，控制新增建设用地规模，尽量不占或少占耕地。
二、严格管控耕地“非粮化”
(三)落实永久基本农田特殊保护制度。按照国家部署，以第三次国土调查(以下简称“三调”)等为基数、底图，合理确定并带位置下达各市县耕地保护任务，对现有永久基本农田进行优进劣出，确保永久基本农田应划尽划。已划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼，严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物，严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带，严禁占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施，严禁闲置、荒芜永久基本农田。
(四)明确耕地种植利用优先序。粮食生产功能区要严格用于粮食生产，引导每年至少生产一季粮食。永久基本农田要重点用于发展稻谷、薯类、玉米等粮食生产和南繁作物育制种。一般耕地主要用于粮食、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，在不破坏耕作层且不造成耕地地类改变的前提下,可以适度种植其他农作物。农光互补项目不得在带位置管理的耕地保有量、永久基本农田和新增耕地上实施，鼓励在“三调”恢复属性等地类上实施。省农业农村厅要会同有关部门进一步完善我省农业种植结构调整的政策制度体系，及时调整不符合严格管控“非粮化”要求的农业扶持政策，依法、有序、科学指导各市县开展农业种植结构调整。
(五)科学实施耕地“进出平衡”。对耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，实行年度耕地“进出平衡”，通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。年度耕地“进出平衡”由各市县政府负责编制总体方案并组织实施。“进出平衡”拟恢复耕地的数量，应根据经济社会发展条件、群众意愿、种植作物市场状况等，在做好调查摸底、充分论证可行性的基础上，因地制宜提出，不搞“一刀切”。已经发生“非粮化”的耕地(主要是指“三调”恢复属性地类)特别是已经划为永久基本农田的耕地，由省农业农村厅会同有关部门编制全省总体方案，市县政府组织编制具体实施方案，稳妥、有序引导种植结构调整并恢复为耕地，其中现状属于病死、低效槟榔等林果业的以及在2021年9月1日后在永久基本农田上种植槟榔等林果业的要优先纳入方案，加快实施。
(六)推动撂荒地复垦复种。各市县要采取有效措施组织开展撂荒耕地整治，对具备耕种条件的，立即组织复耕复种；对暂时不具备耕种条件的，制定整改方案，明确时间表和路线图，分期分批推进复耕复种。积极通过引导农业种植结构调整、高标准农田建设、土地综合整治及不实补充耕地整改等方式分期分批组织复耕。积极探索市场化方式推动撂荒土地复垦复种，对因土地流转不畅导致撂荒的耕地，可采取转包(出租)、互换、转让、入股、代耕代种、联耕联种及托管方式引导土地流转，并支持各类新型农业经营主体、农村集体经济组织采取全程托管、主要生产环节托管等方式加强撂荒耕地种植管理。
三、确保占补平衡数量和质量
(七)推动集中连片造大田。省自然资源和规划厅要加快开展草地、盐碱地、沙地、裸土地等耕地后备资源潜力调查，科学编制补充耕地“十四五”规划，统筹安排全省各市县补充耕地任务。各市县政府要严格落实耕地占一补一、占优补优和占水田补水田主体责任，按照“集中连片、设施配套”要求，推动集中连片造大田，要主动谋划、加快实施一批补充耕地项目，要高质量推动高标准农田建设，并把新增耕地作为高标准农田建设任务的重要内容同步实施。省自然资源和规划厅要会同省财政厅编制方案，统筹利用多种方式在耕地后备资源潜力大的市县实施补充耕地重大项目；要积极探索市场化方式实施集中连片造大田，拓宽补充耕地来源，引导和规范社会资本参与补充耕地项目，支持农垦、新型农业经营主体、农村集体经济组织等利用自身土地资源实施补充耕地项目，以上项目产生的补充耕地指标可在省级补充耕地指标交易平台交易并按有关规定获得收益。社会资本参与的补充耕地项目不得以指标分成作为社会投资方的投资收益，社会投资方不得干预补充耕地指标的使用安排。
(八)完善补充耕地省级统筹。省自然资源和规划厅要进一步完善补充耕地指标省级统筹机制，健全全省统一的补充耕地指标公开交易市场，确保补充耕地指标优先保障海南自贸港重大建设项目需要。建立补充耕地任务落实情况与指标使用挂钩机制，采取指标奖励、指标扣减的方式对市县补充耕地任务完成情况进行奖惩，压实市县补充耕地主体责任。对于实施国家重大建设项目造成的补充耕地指标缺口，按规定争取国家统筹补充耕地指标。相关市县要切实履行责任担当，确保2022年底前完成补充耕地承诺未兑现指标兑现，逾期未完成的，暂停相应市县除重大基础设施、民生等项目外的农转用审批。
(九)强化补充耕地后期管护。各市县政府要加强补充耕地项目后期管护，制定本行政区域补充耕地项目后期管护实施方案，明确管护职责、措施、标准等要求，压实项目实施主体、乡(镇)、村及土地承包经营者的管护责任。补充耕地项目后期管护时限一般不少于3年，项目管护结束后土地按规定交由村级、农场或土地承包经营者按要求种植使用，严格管控耕地“非粮化”情况产生。土地出让收入、补充耕地指标交易收益、耕地开垦费等资金可按规定用于补充耕地项目后期管护，后期管护资金可纳入项目总预算进行安排。
四、加强动态监测和执法监督
(十)加强耕地动态监测预警。省自然资源和规划厅应当会同有关部门，结合年度国土变更调查，依托“机器管规划”平台和“田长制”工作机制，利用卫星遥感、无人机等信息化手段，建立健全耕地保护及种粮情况动态监测评价机制和耕地卫片监督机制，每半年开展一次全省耕地流向情况动态监测，对耕地尤其是永久基本农田、新增耕地项目进行重点监测，分析研判耕地流向趋势，对发现的问题实行及时预警，切实加强耕地转为建设用地和其他农用地的用途管制。各市县政府要做好蔬菜基地和高标准农田项目种植情况的日常监测，按要求做好种植管理，省农业农村厅一并做好工作督促和指导。
(十一)严查违法占用和破坏耕地行为。各市县政府要建立早发现、早制止、严查处闭环管理的执法监督机制，对违法违规占用耕地行为，要依法依规查处到位，涉嫌犯罪的，及时移送司法机关追究刑事责任。要按照国家统一部署，分步分类处置农村乱占耕地建房存量问题，以“零容忍”的态度坚决遏制新增。要对2021年9月1日后占用永久基本农田发展林果业或挖塘养鱼的行为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定责令限期整改、严肃查处。要采取有力措施加快耕地保护督察中发现的先行用地、未批先建、违法违规占耕地绿化造林和超标准建设绿色通道等各类问题整改，确保按时整改到位。要进一步推动完善市县综合行政执法改革，着力解决基层耕地保护执法“人员少、专业弱、流动性大、装备差”等问题，提升基层执法能力和水平。
五、强化耕地保护“党政同责”
(十二)切实履行耕地保护政治责任。各级党委政府是耕地保护的责任主体，要从“国之大者”的政治高度，深刻认识耕地保护的极端重要性，坚决落实耕地保护“党政同责”，健全“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的共同责任机制，落实耕地保护资金和工作力量，层层签订耕地保护责任书，牢牢守住耕地保护红线。市县党委、政府专题研究部署耕地保护工作每半年不少于一次。各级自然资源和规划、农业农村、综合行政执法等部门要加强与纪检监察、检察、法院、公安、审计等部门的协调联动，形成工作合力。建立健全耕地保护“田长制”，实行市县、乡镇、村三级田长和网格员以及农垦系统联动全覆盖，强化落实耕地保护网格化监管。
(十三)严格耕地保护考核监督。省自然资源和规划厅要会同省委组织部、省农业农村厅、省统计局依照有关规定完善耕地保护责任目标考核办法，将耕地保护责任目标落实情况与市县绩效评价挂钩，并将考核结果作为市县省管领导班子和领导干部考察考核的重要内容，实行刚性指标考核、“一票否决”和“终身追责”，发挥好考核问责指挥棒作用。省自然资源和规划厅、省农业农村厅、省统计局等部门要结合耕地保护责任目标考核有关规定，通过例行督察、专项督察等形式，加大对市县各级党委、政府日常履行耕地保护主体责任情况的督导检查，相关情况及时向省委、省政府报告。审计部门要将耕地保护作为市县党政领导干部自然资源资产离任审计重点内容，及时发现问题，督促整改。加强耕地保护监督执法执纪，对在耕地保护方面有令不行、有禁不止、失职渎职的，要依规依纪依法严肃追责问责。
(十四)完善耕地保护激励约束机制。省级财政在安排年度转移支付时，将耕地保有量和永久基本农田保护面积纳入分配因素。各市县要积极统筹土地出让收入支持耕地保护特别是永久基本农田保护、高标准农田建设等工作。强化粮食种植导向和激励约束机制，对不符合耕地用途管制要求的农业生产经营活动，取消相关扶持措施，导致耕地数量减少、质量下降的，要依法责令限期整改或治理。结合实际适时完善耕地保护补偿机制，省对耕地保护工作成效显著的地区按规定给予倾斜支持。
本文件自2022年5月27日起施行，有效期5年。省各有关部门根据各自职责职能负责对文件具体应用问题进行解释。
