在日常的工程管理中，经常出现招标文件或施工合同约定，施工项目措施费总价包干，在结算中不得调整。当工程量出现变化后，措施费是否会随之变化这也是在工程竣工结算中，发包人和承包人对此争执不下的问题，也有很多项目因此引起纠纷。在处理此类问题时，原则上应根据合同约定，在合同未约定或者约定不明的情况下，应当参照法律法规和现行清单计价规范等规定进行处理。
笔者依据《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500-2013）、《房屋建筑与装饰工程工程量计算规范》（GB 50854-2013），结合建工实务经验，对措施项目的分类，措施项目费用调整的几种常见情形等进行简要分析。
Part 01
措施项目及措施费的分类
措施项目是指为完成工程项目施工，发生于该工程施工准备和施工过程中的技术、生活、安全、环境保护等方面的项目。措施费是指为完成实体工程项目施工，发生于该工程施工前和施工过程中非工程实体项目的费用。《房屋建筑与装饰工程工程量计算规范》从价格形式角度将措施项目划分两类：一类是不能计算工程量的项目，如文明施工和安全防护、临时设施等，是以“项”计价，成为“总价项目”，对应为总价措施费；另一类是可以计算工程量的项目，如脚手架、降水工程等，是以“量”计价，更有利于措施费的确定和调整，成为“单价项目”，对应为单价措施费。从措施达成目的角度划分，将措施费划分为组织措施费和技术措施费。组织措施费包括施工准备及过程中关于安全管理、文明施工、环境保护、施工组织管理、现场临时生活配套等费用。技术措施费包括施工准备及过程中，辅助施工作业顺利进行所必须且不形成工程实体的措施项目，包括脚手架工程、混凝土模板及支架工程、垂直运输、超高施工增加费、大型机械设备进出场及安拆、施工排水及降水等等。
措施项目费在施工过程中，虽然不能形成有形的实体工程，但是，对实体工程的建造实施起到了必要的保障作用，措施方案拟定的恰当、科学、合理，措施费用支出的及时、准确、到位，直接影响工程的工期、质量、进度、安全。对发包人来说能否达成预期投资效果，对承包人来说是否实现盈利均有直接关系。
Part 02
措施项目费调整的几种常见情形
措施费在项目管理中既然有如此重要的地位，也是发承包人在项目实施过程中，必然关注的重点工作，关于工程施工措施项目费在不同阶段的调整依据分析如下：
（一）关于施工措施项目在工程量清单及控制价编制过程中的要求
《建设工程工程量清单计价规范》中“工程量清单编制”关于措施项目描述，第4.3.2条规定：“措施项目清单应根据拟建工程的实际情况列项。”措施项目清单的编制需要考虑多种因素，除工程本身的因素外，还涉及水文、气象、环境、安全等因素。由于影响措施项目设置的因素太多，计量规范不可能将施工中可能出现的措施项目一一列出。在编制措施项目清单时，因工程情况不同，出现计量规范附录中未列的措施项目，可根据工程的具体情况对措施项目清单作补充。第9.5.3条规定：“由于招标工程量清单中措施项目缺项，承包人应将新增项目实施方案提交发包人批准后，按照本规范第9.3.1条、9.3.2条的规定调整合同价款。”
《建设工程工程量清单计价规范》关于投标报价的“编制与复核”第6.2.3条规定：“分部分项工程和措施项目中的单价项目，应根据招标文件和招标工程量清单项目中的特征描述确定综合单价计算。”第6.2.4条规定：“措施项目中的总价项目金额应根据招标文件及投标时拟定的施工组织设计或施工方案，按本规范第3.1.4条的规定自主确定。其中安全文明施工费应按照本规范第3.1.5条的规定确定。”
结合上述规定，对工程量清单的编制应当注意二点：第一、招标人在编制工程量清单时，尽量针对具体项目情况穷尽各种措施，在清单中一一列出，招标人对措施项目的准确性和完整性负责，如果清单中没有的措施项目，在实际施工中无法避免且必然要发生的措施费，在结算中应予计入（但是承包人在施工之前要履行措施方案报批手续）。第二、投标人在编写投标方案时，也应根据项目具体情况，编写切实可行且工序完整的施工方案，如果漏写施工方案，可以理解为投标人对项目理解不够透彻，或者施工方案中虽包含相应的措施，但是没有在报价书中体现相应费用，可以理解为投标人做出的投标优惠，不论是对工程理解不够透彻或是投标优惠，都不应再主张增加措施费用。
单价措施费的报价原则：投标人根据招标文件要求，按照招标工程量清单中的项目特征描述进行报价。总价措施费的报价原则：1.冬雨季施工增加费、夜间施工增加费、二次搬运费、成品保护费等总价措施的报价原则，应根据招标人提供的措施项目清单和投标人根据项目的施工地点、施工季节、施工场地环境、工序组织等具体情况拟定的施工组织设计进行投标报价；2.环境保护费、文明施工费、安全施工费、临时设施费属于不可竞争费，必须按照国家、省级或行业行政主管部门的规定确定。
在招标控制价编制阶段，有些措施费项目因招标时提供的地质资料不完善而无法准确界定施工措施的（比如施工降排水、基坑支护）属于一个有经验的承包人都无法判断的风险，不应当由承包人来承担，由此而产生的项目措施费应予以调整。总体来说，在投标阶段，投标人的投标报价是在招标人发布的招标文件明示或默示条款、投标人拟定的施工方案、国家、省级或行业行政主管部门的规定为依据进行报价，投标人对自己拟定的施工方案的合理性、完整性负责，不应以实际施工方案与投标方案不一致而要求调整措施费用；国家、省级或行业主管部门的规定出现了变化而引起的调整，应予调整措施费用；对招标文件资料不完整和工程量清单变化或缺漏引起的措施费调整，属于招标人未履行标前告知义务，变动的措施费应予调整。
《房屋建筑与装饰工程工程量计算规范》中关于工程量清单编制3.0.6规定：“本规范对现浇混凝土工程项目‘工作内容’中包括模板工程的内容，同时又在措施项目中单列了现浇混凝土模板工程项目。对此，招标人应根据工程实际情况选用。若招标人在措施项目清单中未编列现浇混凝土模板项目清单，即表示现浇混凝土模板项目不单列，现浇混凝土工程项目的综合单价中应包括模板工程费用。”笔者认为，模板费用既可以作为混凝土单价的一部分计入综合单价，也可以计入项目措施费。投标人在投标阶段不能片面的认为模板费用一定会计入综合单价或者一定属于措施费用，要认真分析工程量清单和措施项目清单，如果措施项目清单没有把模板子目列项，应在混凝土综合单价中计入，如果措施项目清单有模板子目，应在措施项目清单中单独报价。如果没有按照该原则要求计入模板费用，后期结算不能再要求结算模板费用。
（二）工程变更引起的施工方案改变可以调整措施费
《建设工程工程量清单计价规范》关于工程变更第9.3.2条规定：“工程变更引起的施工方案改变并使措施项目发生变化时，承包人提出调整措施项目费的，应事先将拟实施的施工方案提交发包人确认，并应详细说明与原方案措施项目相比的变化情况。拟实施的方案经发承包双方确认后执行，并应按照下列规定调整措施项目费……”。笔者认为，依据该条文的规定，在工程实施阶段，如果发生工程变更，足以使得项目措施费发生变化的，原则上是允许调整措施费的，但是承包人应事先履行报批手续，如果承包人未事先将拟定的方案交给发包人确认，则应视为工程变更不引起措施项目费的调整或承包人放弃调整措施项目费的权利。
《建设工程工程量清单计价规范》关于工程量偏差第9.6.2条规定：“对于任一招标工程量清单项目，当因本节规定的工程量偏差和第9.3节规定的工程变更等原因导致工程量偏差超过15%时，可进行调整。当工程量增加15%以上时，增加部分的工程量的综合单价应予调低；当工程量减少15%以上时，减少后剩余部分的工程量的综合单价应予调高。”第9.6.3条规定了：“当工程量出现本规范第9.6.2条的变化，且该变化引起相关措施项目相应发生变化时，按系数或单一总价方式计价的，工程量增加的措施项目费调增，工程量减少的措施项目费调减。”笔者认为，如果发包人提出工程变更而减少了承包人的工程量，在不考虑工程变更引起施工方案改变并造成措施项目变化的情况下，承包人有权获得补偿的标准是工程造价减少达到合同造价或者是工程量的15%，发包人应该给承包人关于一次性投入的措施费用无法全额摊销的部分相应补偿。理由是承包人已经一次性支出的措施费用是为完成整个工程项目而投入的，被取消的工程所对应的那部分一次性支出的费用而无法分摊，使得承包人造成损失。与工程进度同步持续支出的费用不能因工程量减少而要求补偿，被减少部分工程能明确对应的措施费用应与被减少工程的删减而直接不予计入造价，措施费用已经投入的除外（比如，当发包人取消了合同工程中的土方工程，但是承包人已经进场的土方机械设备应该得到相应的进退场费补偿）。承包人在投标阶段应进行成本测算，将预期投入的固定费用（包含安全文明施工费用、管理费等）分摊在工程量清单中标明的工程量内。但是，如果发包人把工程量清单内的工程量变更减少，导致预期投入的固定费用分摊结果会变大，也就是说承包人施工成本占比增加。如果工程量增加，导致预期投入的固定费用分摊结果变小，也就是说承包人的施工成本占比变小。根据公平原则，成本增加通过调增综合单价的方式给予适当补偿，成本降低通过调低综合单价的方式予以适当扣减相应摊销费用。这就是实际施工工程量与工程量清单工程量偏差超过15%，综合单价需要调整的基本原理。
由于建设项目措施的方式、成因、目的复杂多样，其计价方法也多有不同，让不熟悉工程施工的人员混淆不清。笔者简单总结区别措施费是一次性支出和与工程同步持续支出的几种情况：1、脚手架工程搭设是一次性投入支出，脚手架租赁使用费或摊销费就是与工程同步持续性支出；垂直运输费中的垂直运输设备安拆属于一次性投入支出，垂直运输设备的租赁使用费或摊销费是与工程同步持续性支出；施工降排水中的降水设备采购（属于固定资产需要摊销的除外）、安装、降水井施工是一次性投入支出，降水台班属于与工程同步持续性支出。2、混凝土模板及支架、施工超高增加费、夜间施工增加、二次搬运、冬雨季施工增加、地上地下设施、建筑物的临时保护设施、已完工程及设备保护等一般认为是与工程同步持续性支出。3、大型机械设备进出场及安拆一般认为是一次性投入支出。4、非夜间施工照明一般认为是阶段性投入费用，主要是地下室及特殊部位施工时发生。5、安全文明施工费用（环境保护、文明施工、安全施工、临时设施）四项费用既包含一次性投入支出，又包含与工程同步持续性支出，而且项目种类繁多，此处不一一赘述，具体详见房屋建筑与装饰工程工程量计算规范（GB 50854-2013）附录S.7安全文明施工及其他措施项目。
（三）竣工结算时措施费的调整原则
《建设工程工程量清单计价规范》中竣工结算与专付中的“编制与复核”关于措施费结算描述，第11.2.2条规定：“分部分项工程和措施项目中的单价项目应依据发承包双方确认的工程量与已标价工程量清单的综合单价计算；发生调整的，应以发承包双方确认调整的综合单价计算。”第11.2.3条规定：“措施项目中的总价项目应依据已标价工程量清单的项目和金额计算；发生调整的，应以发承包双方确认调整的金额计算，其中安全文明施工费应按本规范第3.1.5条的规定计算。”
笔者认为，在结算阶段，不论是单价措施项目还是总价措施项目，原则上都可以根据项目实际变化情况予以调整。涉及国家政策变化引起的安全文明施工费用变化也应予调整。措施项目中的安全文明施工费应按照国家或省级、行业建设主管部门的规定计算。施工过程中，国家或省级、行业建设主管部门对安全文明施工费进行了调整的，措施项目中的安全文明施工费应作调整。由于措施项目都是辅助工程施工的，不能形成工程实体且属于隐蔽工程，有些措施工程量的确认需要在施工过程中发承包双方做好确认记录。比如基坑支护、降水、排水等。在合同履行过程中，施工措施费用可以调整，措施费的调整也是双向的，措施费可以调增也可以调减。只要出现了上述条件之一，一般可以认为是原合同条件出现了变化，发承包双方可以对变化的部分根据上述条款进行协商补充。在此建议，发承包双方对不利于己方的措施费变化，应事先与对方进行措施增加或减少的报批或洽商手续，双方本着诚信、公平的原则对措施费的变化达成一致。
（四）发包人要求的提前竣工应支付相应的措施费
《建设工程质量管理条例》第十条规定：“建设工程发包单位不得迫使承包方低于成本价格竞标，不得任意压缩工期”。《建设工程工程量清单计价规范》中“提前竣工（赶工补偿）”中第9.11.1条规定：“招标人应依据相关工程的工期定额合理计算工期，压缩的工期天数不得超过定额工期的20%，超过者，应在招标文件中明示增加赶工费用。”第9.11.2条规定：“发包人要求合同工程提前竣工的，应征得承包人同意后与承包人商定采取加快工程进度的措施，并应修订合同工程进度计划。发包人应承担承包人由此增加的提前竣工（赶工补偿）费用。”故，招标人应当依据相关工程的工期定额合理计算工期，压缩的工期天数不得超过定额工期的20%，将其量化。超过者，应在招标文件中明示增加赶工费用。
笔者认为，在合同约定按实结算的项目中，如果发包人在招标文件中，就压缩工期超过定额工期20%时，且未约定如何计算工期补偿时，承包人可以和发包人协商确定赶工措施补偿费用。如果发包人压缩工期超过定额工期20%，应当计算赶工补偿费用。理由是工程消耗量定额是基于工期定额的大框架下，合理安排进度、组织施工进行测算的，工期一旦压缩超过20%时，必然导致施工组织、辅助措施的投入加大，比如工人加班施工造成的降效、加班补助工资、施工流水加密导致周转材料和机械设备投入加大等产生的措施费用没有包含在按照定额工期测算的定额消耗量之内。既然按实结算就是按照实际的工程量、实际的施工组织进行计价，也就是基于总监理工程师批准的施工方案和发包人批准的施工图纸计算工程造价。当然，工期缩短以后，也会降低承包人的管理成本和设备摊销。总体来说，承包人投入比按照定额工期施工投入要大。
