市人大常委会：

我受市政府委托，现就《南京市管线管理条例（草案）》（以下简称《条例》）作如下说明：

一、制订《条例》的必要性

各类管线是保障城市运行的重要基础设施和“生命线”。我市管线种类繁多，专业性强，涉及面广，管理存在较大难度。虽然市政府于2008年、2011年、2017年分别出台了《南京市管线规划管理办法》《南京市城市地下管线管理办法》《南京市城市地下综合管廊管理暂行办法》，对管线和综合管廊的规划、建设、信息与档案管理、安全与维护管理等活动进行规范，构建了管线管理的基本制度，形成了南京市管线管理地方性法规的基本框架，但由于管线主体不一、投资多元，管线管理仍然存在一些较为突出的问题。如管线建设过程中，规划许可、规划核实等管理程序执行不到位；管线覆土前的竣工测量基本没有实施；管线各管理环节协同不够，尚未形成“闭环”管理；后期维护管养重视不足，管线隐患排查没有全面落实；道路挖掘频繁，“马路拉链”现象仍然存在；以及管线的政府规章中缺失资料汇交的相关要求。

2014年，国务院办公厅印发《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号），把加强城市地下管线建设管理作为履行政府职能的重要内容，要求“研究制订地下空间管理、地下管线综合管理等方面法规”，因此，从完善管线管理体制机制、细化管线工程许可类型与条件、科学设定行政相对人义务、加大对违法行为惩戒力度、进一步推进南京市地下管廊建设保障、规范管线规划建设程序、提升城市精细化建设管理水平以及提升南京市城市首位度等方面出发，非常有必要制订管线管理的地方性法规。

尽管国务院办公厅的指导意见明确提出各地要尽快制订地下管线的地方性法规，但住建部起草的《城镇地下管线管理条例（送审稿）》处于征求意见阶段，尚未颁布实施，故本《条例》的制订缺少上位法的指导，是一部创设性的法。

二、制订《条例》的依据

1、《中华人民共和国城乡规划法》

2、《中华人民共和国建筑法》

3、《江苏省城乡规划条例》

4、《南京市城乡规划条例》

三、起草经过

《条例》起草共两个阶段。2017年，完成了立法调研报告及《条例》（草案建议稿），2018年，开展了部门征求意见工作，并配合市法制办召开了行政相对人座谈会、专家论证会、部门意见征求会。

在《条例》制订过程中，充分调研了杭州、昆明、青岛等城市的管线管理地方性法规，并根据行政相对人、专家及部门意见反复修改。4月16日，《条例》通过市政府常务会议审议。

四、《条例》的主要特点

（一）全范围、全类型的管线管理

在全国范围内，地方性法规中首创性地推行全域范围的管线管理，管线管理种类上实现地上、地下管线的全覆盖，将地下管线、架空线纳入立法规范范围。同时，空间上从城市空间到城乡统筹实现全覆盖，明确本市行政区域内管线的规划、建设、信息、维护等管理活动，适用本《条例》。

（二）规划、计划科学管理

明确管线专业专项规划与管线综合规划编制主体。由供水、排水、燃气、热力、通信、照明、公共安全等管线行业主管部门以及电力管线产权单位根据城市总体规划和本行业发展规划，按照规划行政主管部门的技术要求，会同规划行政主管部门组织编制管线专业专项规划；经批准的管线专业专项规划、综合规划应当与地下空间、综合交通、人防工程、生态红线区域保护等专项规划相衔接，并纳入控制性详细规划，作为管线建设和管理的依据。通过不同层次规划的编制，发挥规划统筹引领作用。

基于管线建设科学管理需要，实行管线建设计划管理，明确管线行业主管部门根据道路建设计划和行业发展需求，制定本行业管线五年规划和年度建设计划，并报送城乡建设、规划、城市管理、交通运输、公安等行政主管部门。城乡建设行政主管部门可以根据管线建设计划对道路建设计划进行优化调整。

（三）部门协同，实现管线“闭环”管理

在规划管理环节，强化验线管理，规定建设单位应当在建设工程开工前，向规划行政主管部门申请验线，规划行政主管部门应当通知城市管理行政主管部门参加，经核验后方可开工。并明确交通运输行政主管部门在管线工程复验合格后，方可组织道路挖掘工程验收。

针对管线工程规划核实不到位的情况，明确与新建、改建、扩建道路同步建设的管线工程，应当同步申请规划核实。未经规划核实或者经核实不符合规划的，建设单位不得组织竣工验收，城乡建设行政主管部门不予办理竣工验收备案；审计行政主管部门对政府投资建设的管线工程进行审计监督。同时，明确了未按规定验线和规划核实的法律责任。

（四）明确管线工程规划审批要件

针对管线工程特性及管理实践，明确管线建设工程在没有土地使用证明文件的情况下，可以办理规划许可手续，保障管线工程的依法建设。提交建设工程规划许可申请书、有关项目的批准文件、管线工程施工设计图以及法律、法规规定的其他材料，即可办理管线建设工程规划许可证。

（五）明确管线敷设原则与架空线入地要求

规定地下管线敷设原则：主干路管线优先敷设于人行道、非机动车道下；道路两侧沿线的地下管线支管敷设至道路规划红线外一米处，排水管线末端设置支管检查井；随桥梁、隧道敷设的，建设前征询管线产权、管理单位意见，预留管线所需要的空间；附属设施的设置与城市景观相协调。

规定既有架空线敷设原则，要求既有架空线应当按照统筹规划、严格控制、节约用地原则，结合城市建设逐步入地。

规定新建架空线敷设原则：符合城乡规划要求和相关技术标准、规范；不得影响道路交通、居民安全以及其他建（构）筑物和设施安全，减少对城市景观的影响；与现有同一性质的架空线合并架设；道路上同一性质的架空线不超过两个通道，影响架空线安全的除外。

（六）创新工作机制

《条例》提出建立两个机制，即管线信息共建共享机制和经营性管线有偿使用城市地下空间机制。明确市管线数字化管理机构应当建立管线信息的共建共享机制，制定发布统一的信息数据标准、信息共享目录清单，与管线产权、管理单位签订共建共享合作协议；以及探索建立经营性管线有偿使用城市地下空间机制。通过完善制度，进一步提高我市管线规划、建设、管理水平。

以上报告，请予审议。 2100433B