1984年建设部颁布了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，提出建立工程总承包企业的设想，确定了建筑业管理层和劳务层分离的基本模式。同时引入了工程施工竞争机制，工程项目实行公开招标投标。当时一些已经成为建筑工人的外来务工人员，发现自己所在单位除必需的技术骨干外，原则上已经不再招收固定职工，而身边出现了大量的农民工充当的“临时建筑工人”。周围以前的老同事也已经悄然发生了分化。一部分人和以前一样，继续正常地工作。而另一些头脑灵活的人开始当上“小头头”，平日里也不在单位，就领着几个人，到处找一些小工程来做。于是很多人也回到老家，招收一部分老乡带到城市开工，小包工头就产生了。
