主任、副主任、各位委员：
我受省人民政府委托，对《云南省实施〈中华人民共和国水土 保持法〉办法（草案）》（以下简称《实施办法》）的有关问题作如下说 明。
一、制定《实施办法》的必要性和依据
从全囯范围来看，我省是水土流失较严重的省份之一。全省地 貌类型属典型的山地结构,94%为山地，平坝只占全省土地总面积 的6%。地形相对高差大，河流切割深。最高的梅里雪山主峰卡格博峰，海拔6740米，最低在红河谷地的河口县,海拔仅76. 4米，相 对高差达6660米。我省8度以上的坡耕地3000多万亩，占总耕地 面积的71. 05%。由于绝大多数坡耕地未采取相应的水土保持措 施，造成大面积的水土流失。同时，陡坡开垦、毁林开荒严重;一些地方的企业事业单位和个人，在生产建设中，无视国家对水土保持 的有关规定的要求，随意毁坏植被，不采取预防保护措施，加剧了 水土流失。五十年代全省水土流失严重和比较严重的面积2.8万 多平方公里，1988年运用遥感技术调査表明，全省水土流失面积 已增加到14. 6万平方公里，仅中度以上就有6万多平方公里。金 沙江和南北盘江流域属长江和珠江上游,是水土流失严重地区，已 列为国家重点防治区。严重的水土流失是山区人民生活贫困的主 要根源，制约着我省的经济发展。全省每年流失土壤5亿多吨，且 大多是肥力强、颗粒细、有机质含量高的表土。相当于每年冲毁 240万亩良田，损失有机质975万吨，全氮72万吨，全磷120万，吨，钾0.5万吨。因水土流失造成的水份损失,每年约12. 6亿立方米。由于常年雨水冲刷和泥沙淤积，使我省大部分河流的河床抬高，湖泊变浅，湖泊老化过程加快，水库使用年限大大缩短。例如， 楚雄州1988年调査推算，全州水库年均淤积量675万立方，相当 于每年减少6个小（一）型水库，减少一万亩农田灌溉能力。按二元 一方水的建设投资标准计算，每年因水库淤积的损失约1350万 元。
1991年国家颁布实施《中华人民共和国水土保持法》（以下简称（水土保持法》）以来，我省有8个县市先后列为全囯水土保持执 法试点。经过二年的努力，这些地区初步扭转了一方治理多方破坏 的被动局面，使治理成果得到进一步巩固。1993年全省完成水土流失防治面积1563平方公里，是50年代年均治理400平方公里 的4倍，使我省水土保持工作上了 一个新台阶。
1993年8月1日，囯务院公布了《中华人民共和国水土保持 法实施条例》（以下简称《实施条例》），将《水土保持法》的一些原则 规定具体化。《水土保持法》和《实施条例》的颁布实施，为保护水土 资源，防治水土流失，改善生态环境提供了法律依据。但是，由于我 省地貌特殊，自然条件差，造成水土流失的因素比较复杂，《水土保 持法》和《实施条例》的规定尚不能完全适应我省的实际情况，需结 合我省实际制定地方性法规加以补充和完善。我省《实施办法》就 是依据《水土保持法》第四十一条规定，结合我省实际情况制定的。
二、《实施办法》的起草经过
《水土保持法》颁布实施一年后，省水土保持委员会办公室于 1992年8月开始起草《实施办法》，并在省水行政主管部门内部征 求了意见。经修改后，再次征求有关专家、领导和基层水土倮持工 作者对修改稿的意见，后又征求了有关厅局的意见。三次征求意 见，先后四易其稿，最后形成《实施办法》送审稿，于今年6月报省 政府。省政府法制局商我厅对《实施办法》送审稿又作了进一步的 修改，经6月30日组织论证后再次作了修改。修改后的《实施办 法》，已经省人民政府同意，报请省人大常委会本次会议审议。
三、《实施办法》中需要说明的几个问题
1、关于划定“三个重点区”的问题
《水土保持法》公布以后，水土保持工作在指导思想上有一个 重大的变化,新的水土保持工作方针将原来的“防治并重”改为“预 防为主”，把预防、保护、监督工作提到首位。这是从实践中总结出 来的经验，我省也完全符合这一情况。
“预防为主”主要是严格控制人为的破坏活动，防止产生新的 水土流失，同时决不放松治理的步伐。“预防”和“治理”是水土保持 的两个方面，有着不同的内容。《实施办法》第九条要求县级以上人 民政府应当根据水土流失情况，划定重点预防保护区、重点监督 区、重点治理区，并予公告。这有两方面的作用，一是针对不同类型 的重点区采取不同的措施进行重点防治，将会产生更突出的防治 效益；二是提醒在这些区域内从事生产建设和其他活动的单位或 个人，必须遵守有关的法律和规定，提高全民的法制观念和水保意 识。重点预防保护区主要是指对植被覆盖较好，水土流失轻微的地 区,采取封育治理等措施，加强保护，减少人为破坏活动。在通过治 理的水土流失地区，制定管护办法，落实管护责任制，巩固治理成 果。重点监督区是指工矿企业集中，人为活动频繁的地区，这些地 区新建项目相对集中，要严格水土保持方案审批制度，坚决杜绝一 方治理多方破坏和先破坏后治理等破坏水土资源的行为。重点治 理区就是在一些水土流失比较严重的地区，以小流域为单元，采取 生物措施、工程措施和农耕措施等进行综合治理。
2、关于禁止开垦坡度的问题
《实施办法》笫十条规定禁止开垦二十五度以上的陡坡地，这 是根据《水土保持法》第十四条“禁止在二十五度以上的陡坡地开 垦种植农作物”而作的规定。强调《水土保持法》施行后，禁止在二 十五度以上的陡坡地开垦种植农作物。
我省山区面积占94%，特殊的地貌决定坡耕地比例较大，在 《水土保持法》施行前已开垦的大于二十五度的陡坡地有600多万 亩，占总耕地面积的七分之一，要全部退耕还林育草困难很大，也 不现实。从我省实际出发，我们认为二十五度到三十五度之间的坡 耕地，有条件的地方，可以因地制宜，通过坡改梯和其他水土保持 措施建成梯田梯地;没有条件建成梯田梯地的，则要采取措施，逐 步退耕还林育草。
在《水土保持法》施行前，已在三十五度以上陡坡地开垦种植 农作物的，必须采取有力措施，在县级以上人民政府规定的期限内 退耕还林育草。
3、关于发展烤烟、榨糖、制茶和以木材为主要生活燃料地区的 水土流失预防问题
据我省林业部门1989年调査，全省森林年均生长量约3900 万立方米，年均消耗木材约4900万立方米,每年森林木材赤字约 1000万立方米。在年消耗木材中，有50%以上是低价值的燃料消 耗。其中，生活燃料消耗掉一部分，加之烟、糖、茶是我省的三大经 济支柱，也是木材燃料消耗的大头。所以在水土流失的防治中，必 须结合我省这一特点采取相应的措施解决农村能源，逐步消灭森 林木材赤字，增加森林覆盖率,达到防治水土流失的目的。《实施办 法》第十一条就是根据我省这一实际情况制定的、
4、关于在建设和生产活动中造成水土流失个人的责任问题 我省除企业事业单位在建设和生产活动中造成水土流失外，
个体采矿、挖煤、采石、烧砖瓦等造成水土流失的情况也很普遍。而 且个体生产技术水平低，生产过程粗放，作业场分散，破坏性很大。如不加进个人造成水土流失的责任内容，不利于水土流失的防治。 为坚持谁破坏谁负责治理的原则，结合我省实际，《实施办法》第十 九条中把“个人”的责任也加进去。
5、关于水土流失防治费和水土保持设施补偿费的问题
水土流失防治费，是指对单位和个人在建设和生产活动中造 成的水土流失所采取防治措施而需要的费用。单位和个人在建设 和生产活动中造成水土流失的，有能力在规定期限内按批准的水 土保持方案进行治理的，可不交纳水土流失防治费。不能或不便自 行治理的，由水行政主管部门治理，治理所发生的费用由造成水土 流失的单位或个人承担。《实施办法》第十九条就是体现“谁破坏谁 治理”的原则，同时明确单位和个人不能自行治理的应交纳水土流 失防治费。交纳水土流失防治费的目的，是为了促进单位和个人及时防治因自身建设和生产所造成的水土流失，保护生态环境，合理 地开发利用水土资源。
水土保持设施补偿费，是指单位和个人在建设和生产活动中， 损坏水土保持设施而对其加以补偿的费用。水土保持设施包括条种植的林草、水保工程和其他治理成果等。《实施办法》第二十条就是 明确水土保持施补偿费及收取水土保持设施补偿费的部门的规 定。水土保持设施补偿费不同于因水土流失造成直接经济损失的 赔偿费，交纳水土保持设施补偿费并不能免除治理水土流失的责任。
6、关于收取育林基金的问题
《实施条例》第二十条规定对水行政主管部投资营造的水土 保持林、水源涵养林和防风固沙林进行抚育和更新性质的采伐时 要收取育林基金。国家法律对收取的部门没有明确规定，根据谁治 理谁受益的原则，从有利于水土保持工作的统一性和连续性出发， 《实施办法》第二十一条明确提出对水行政主管部门投资营造的水 土保持林、水源涵养林和其他防护林进行抚育和更新性质的采伐 时，应由水行政主管部门收取育林基金，继续用于营造水土保持 林、水源涵养林和其他防护林。
7、关于禁止开荒或者挖砂、采石、取土的范围问题
《实施办法》第十二条规定的禁止任何单位和个人开荒或者挖 砂、采石、取土的范围中第（五）项在《水土保持法》第二十条作了具 体规定，其他五项在《水土保持法》和《实施条例》中没有作具体规 定。但是在其他五项划定的范围内开荒或者挖砂、采石、取土对水 利工程有极大危害和极易造成严重的水土流失。所以在这些特定的区域内禁止开荒或者挖砂、釆石、取土，有利于水利工程的效益 发挥和避免水土流失造成的危害，是非常必要的。因此，《实施办 法》第十二条中各项所划定的范围都属同一性质的区域，违反《实 施办法》第十二条的，依照《水土保持法》和《实施条例》的有关规定 处理。
《实施办法》和以上说明是否妥当，请予审议。
