主任、副主任、秘书长、各位委员：
受省政府委托，现对《浙江省交通建设工程质量和安全生产管理条例（草案）》（以下简称条例草案）作如下说明：
一、制定条例的必要性
我省于2012年经省人民政府第92次常务会议审议通过，出台了当时全国首部政府规章《浙江省交通建设工程质量和安全生产管理办法》（以下简称办法），对我省交通品质工程建设起到了良好的保驾护航效果。随着交通行业改革发展，监管手段不足、执法效率不高和支撑保障不强问题日益显现，尤其是地方铁路和农村公路监管存在空白，严重制约了我省交通建设事业快速健康发展。原办法已经不能满足当前交通发展的需要。
（一）制定条例是“十三五”交通基础设施发展法制保障的需要
“十三五”时期，是我省交通建设大发展的时期，省委、省政府提出了“构建四大交通走廊”“实施万亿综合交通工程”“努力打造1小时交通圈”为目标的综合交通发展战略，全省综合交通基础设施建设投资将达万亿元，锚定了浙江交通要在高水平全面建成小康社会中当好先行的新方位。同时，除传统的公路、水运工程外，地方铁路等轨道交通工程也自2017年起开始纳入我省交通运输部门的监管范畴（此前由国家层面统一监管），迫切需要为地方铁路的下放及行使监管权提供法规依据。根据《中共浙江省委关于补短板的若干意见》提出的“补齐交通基础设施短板”要求，制定条例是当前及今后一段时期加强我省交通建设质量安全的重要法制保障。
（二）制定条例是完善现有法规体系的需要
目前，有关建设工程质量和安全生产管理的国家层面的法律、行政法规主要是国务院的《建设工程质量管理条例》和《建设工程安全生产管理条例》，两个条例分别于2000年及2003年制定，且以建筑行业为基础，国家层面至今无针对交通建设工程领域的质量监督和安全生产管理法律、行政法规。为促进我省交通建设市场规范化，我省于2012年出台了办法。但在法制保障上依然存在局限性，尤其是当前PPP等建设新模式的监管在法律、法规上尚属空白。近三年，相关省份如江西、甘肃、湖南、贵州等省为解决类似问题也已先后出台了地方性法规。因此，为完善我省相关法规体系，急需将政府规章上升为地方性法规。
（三）制定条例是质量和安全生产保障的紧迫要求
随着我省交通大建设、大发展进程的加快，重大项目越来越多，且大多位于山区沿海甚至跨海区域，工程难度大，因此，质量安全高风险与参建单位管理能力不足问题更加凸显。交通作为涉及民生的公共产品，其建设质量安全关乎人民生命财产的安全保障，一旦发生事故将造成巨大的社会不良影响，如湖南凤凰县沱江大桥垮塌事故及杭州地铁塌陷事故等。同时，由于交通工程建设的特点，质量安全问题的事后整改将造成明显的经济损失，并且有些是难以完全弥补的。所以必须将管理重心往前移，加强建设过程中的监督和管理。加快该领域地方立法，有助于确保我省交通建设工程的质量和安全生产，具有巨大社会效益。
二、条例草案的起草过程
从2015年开始，我厅就着手开展办法上升为条例草案的前期相关调研工作。2015年12月，组织赴贵州、湖南两省调研相关条例的出台背景及实施效果；2016年3月，我厅成立了条例草案起草班子，承担具体的草案起草任务，并委托浙江财经大学法学院开展了条例草案立法前评估工作；同年6月，相关专家对条例草案立法前评估报告进行了评审。在起草过程中，做到集思广益，广泛征求意见。总结了湖南、贵州两省的实施经验，多次赴杭州、宁波、温州及嘉兴等地召开建设各方座谈会，并深入工程施工现场调研并征求建设各方意见，同时也及时征求了6位人大代表的意见。
草案送审稿经我厅厅长办公会议审议后，于2017年5月上报省政府。省法制办在接到送审稿后，按照地方立法程序书面征求了省编办、省发改委、省财政厅、省建设厅、省国土资源厅、省海港委、省安监局、省质监局、省环保厅等10多个省级有关部门和11个设区的市人民政府以及部分基层立法联系点的意见；会同我厅赴杭州、宁波、舟山、湖州等地开展立法调研；召开了有关厅局参加的立法协调会；召开了由法学和交通建设领域专家参加的专家论证会；通过省法制办网站公开征求了社会公众的意见。
2018年4月28日，省政府第4次常务会议审议通过了条例草案。
三、条例草案的主要内容说明
条例草案所依据的法律、行政法规主要有《建筑法》《安全生产法》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等。条例草案共分5章41条，主要内容说明如下：
（一）关于内容覆盖重点。主要以规范行业管理为重点，一是明确了管理部门和建设各方在质量安全管理方面的义务及责任；二是加强了对工程建设监管的薄弱环节尤其是建设新形势下的监管空白，提出有针对性的管理措施；三是强化了质量安全责任追究，加大对违法违规行为的处罚力度，弥补了上位法的不足；四是规范了从业单位和人员的监督管理行为，并取消了部分不适应改革要求的备案管理等。
（二）关于适用范围。条例草案适用范围为本行政区域内的交通建设工程建设活动及其质量和安全生产监督管理。所指交通建设工程包含了公路工程、水运工程和轨道交通工程，其中轨道交通工程是指地方铁路和城际轨道工程，不包含国家管理的铁路和城市轨道工程。军事港口、渔业港口、专用公路、专用航道、民用机场、国家管理的铁路工程、抢险救灾工程，因其特殊性较为明显，国家制定有专门的法律、行政法规来进行调整，因此，适用相关专门法律、行政法规，不适用条例草案。（条例草案第二条）另外，条例草案适用于交通建设工程的建设活动，为工程开工至竣工验收阶段的建设活动，不适用于项目前期审批和营运管理。项目前期审批适用国家《企业投资项目核准和备案管理条例》《浙江省政府投资项目管理办法》等；营运管理适用《公路法》《收费公路管理条例》《港口法》《航道法》以及与之相配套的我省有关地方性法规和规章。
（三）关于与上位法的关系。条例草案所依据的上位法比较多，按照《立法法》“下位法原则上不重复上位法规定”的要求，不宜将上位法的具体规定罗列到条例草案中来。为此，在总则中对此作了一揽子的技术处理，规定交通建设工程从业单位除遵守国家有关法律、法规规定和相应的工程建设强制性标准、相关技术规范以及合同约定外，还应当同时履行条例草案规定的有关工程质量和安全生产管理义务，承担工程质量和安全生产管理责任。条例草案对交通建设工程从业单位的有关规范要求主要是细化、补充、整合，即上位法规定原则、笼统的予以细化；上位法规定不尽完善的予以补充；同时将国家交通运输部和我省以往的一些规定予以整合提升。
（四）关于从业单位责任定位。条例草案明确了建设单位对交通建设工程质量和安全生产承担全面管理责任，明确了勘察单位对工程勘察质量和安全生产负责，设计单位对工程设计质量和安全生产负责，施工单位对施工工程质量和安全生产承担主体责任，监理单位对监理的工程质量和安全生产负责，试验检测单位对其出具的试验检测报告负责。由于上位法适用于各类建设工程，且对各从业单位的责任要求不够明确和完整，条例草案第二章根据交通建设工程的特点和实践总结，并根据办法实施5年来的经验，厘清了各自的责任界面，尤其是弥补了上位法对建设单位市场主体责任未明确定位的不足，建设单位是工程建设的组织者和管理者，其管理水平的高低对交通建设工程建设产生直接影响。各方职责的清晰定位有利于增强市场主体法律意识和诚信意识，为加强对从业单位的监管提供了明确的法规依据，为维护市场秩序提供了法制保障。（条例草案第六条、第八条、第九条、第十七条、第十八条）
（五）关于监督执法机构。一是确定了交通建设工程的监督管理主体。县级以上交通运输行政主管部门主管本行政区域内的交通建设工程质量和安全生产监督管理工作；其中，因舟山等三个市人民政府单独设立了港口管理部门，增列港口管理部门主管本行政区域内的港口工程质量和安全生产监督管理工作；同时，根据我省实际，明确设区的市、县（市、区）人民政府可以确定其他管理部门主管本行政区域内的轨道交通工程质量和安全生产监督管理工作。二是明确了交通建设工程监管部门的相应职责。三是明确了交通建设工程监管部门对交通建设工程的监督期限。国家上位法和交通运输部对建设单位如何办理交通建设工程监督手续有相应规定，但对监督期限规定不是很明确，条例草案对监督工作的始末点进行了明确，有利于监督工作责任落实。（条例草案第四条、第二十四条至第二十七条）
（六）关于联合体和特许经营管理。由于交通建设工程技术难度和新型结构的增加，联合体参建模式越来越普遍，但相关的法规缺乏明确规定。当前投融资新形势下，新型的PPP等建设管理模式的出现也存在法律空白。为此，条例草案规定了“交通建设工程采用两个以上从业单位组成的联合体方式共同实施工程建设的，联合体应当签署协议明确牵头单位、各成员单位任务及相应职责。牵头单位承担工程质量和安全生产管理责任，成员单位按照协议规定履行相应的职责。交通建设工程采用特许经营方式实施工程建设的，由特许经营单位承担特许经营范围内的工程质量和安全生产的主体责任”。（条例草案第二十一条）
（七）关于工程交工验收和竣工验收。交通建设工程完工后先进行交工验收，缺陷责任期满及土地、环保、审计等专项验收后，再进行竣工验收。有关交工验收和竣工验收的条件、具体办理程序等在交通运输部制定的规章《公路工程竣（交）工验收办法》《港口工程竣工验收办法》《航道工程竣工验收办法》以及原铁道部制定的《铁路建设管理办法》中都有明确规定。
目前由于种种原因，不少交通建设工程无法在交通运输部规定的期限内（公路工程试运行3年内、航道工程试运行2年内）完成竣工验收手续，从而导致工程参建单位对工程缺陷质量责任无限期拖延，违反相关合同约定等。为了解决这一问题，在条例草案中创新设置了“建设单位应当在国家规定的期限内组织竣工验收；因非工程质量原因无法组织竣工验收的，可以在工程竣工质量评定合格后先行组织工程质量专项验收，并将专项验收合格报告报送交通建设工程监督管理部门备案”的规定，即在竣工验收未完成之前先行组织工程质量专项验收，以专项验收通过之日作为质量监督期结束之日。（条例草案第二十二条）
（八）关于法律责任。相关上位法对交通建设工程建设活动中的违法行为，尤其是比较严重的违法行为，已经规定了不少的处罚。凡是上位法已有处罚规定的，按其执行即可，条例草案不作重复规定，主要是对违反条例草案规定的行为而上位法又没有相应处罚规定的事项设置了相应的法律责任予以惩戒。（条例草案第三十一条至第三十八条）
以上说明和《浙江省交通建设工程质量和安全生产管理条例（草案）》，请予审议。
