主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，现就提请本次会议审议的《北京市建设工程质量管理条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作如下说明：
一、立法背景
近年来，我市城市建设高速发展，工程建设规模持续快速增长，建筑市场规模和容量急剧扩张，全市房屋建筑的年开复工面积一直保持在2亿平方米以上，轨道交通和市政道路工程年投资额一直保持在1000亿元以上，全市现有各类从业企业1万余家，各类注册执业人员11万余人，从业人员100万余人。2008年以来，我市涌现出了以国家体育场(鸟巢)为代表的一大批质量过硬的优质精品工程，首都当代十大建筑已经成为我市经济和谐发展的标志。北京作为首善之区，各级领导始终把工程质量管理放在最核心位置，分户验收、住宅配套同步交付、保障房第三方检测等一系列质量管理制度先后推向全国，我市的工程建设管理模式多年来一直引领示范全国建筑行业，质量管理水平一直保持国内先进。
城市建设的快速发展为建筑业发展提供了良好机遇，同时也带来了严峻的挑战，我市工程建设领域还存在一些制约行业发展、阻碍工程质量水平提升的问题，主要表现为：建筑市场“供需失衡”的局面长期存在，部分领域存在过度竞争和恶意压价，阴阳合同、转包、违法分包等扰乱市场的行为时有出现。企业的质量主体责任不明确不落实、施工过程管控能力薄弱、从业人员行为不规范等问题仍比较突出，违法违规行为依然存在，质量事故偶有发生。政府监管力度有待进一步加强，监管措施仍需进一步健全完善，工程质量监督机构的行政执法地位尚需明确，监督执法力量明显不足，监管手段较为单一。
针对我市工程建设领域存在的问题，市和区县住房城乡建设委不断加大监管力度，加大对工程质量违法违规行为的行政处罚，近三年来对质量问题实施处罚共计1100余起，罚款5000余万，行政处罚的数量和金额在全国建设行业一直排名前三位。与此同时，积极探索行之有效的管理手段，细化完善管理制度，先后通过《北京市人民政府办公厅关于印发全面规范本市建筑市场进一步强化建设工程质量安全管理工作意见的通知》(京政办发〔2011〕46号)对违法分包、肢解发包进行具体细化，制定《关于加强北京市建设工程质量施工现场管理工作的通知》(京建发〔2010〕111号)强化建设单位的质量责任，通过“北京市工程质量专项治理两年行动”对违法违规行为加大打击力度。通过不断规范建筑市场，督促落实质量责任，我市在工程建设质量管理方面积累了不少成熟的经验，为地方性法规的出台奠定了理论和实践基础。
市人大高度重视工程质量立法工作，2012年8月，市人大在对市政府“加强建筑工程质量监管体系建设”议案办理的审议意见中明确指示，加快地方立法步伐，研究出台适应我市工程建设质量管理的法律法规，将建设工程质量的监管工作纳入法制化、规范化轨道。2013年初，市人大正式将《北京市建设工程质量管理条例》列为地方性法规立项论证项目，2013年12月，立项论证报告顺利通过市人大常务委员会主任会审议，并列入2014年立法计划。在市人大城建环保办、市政府法制办的指导下，市住房城乡建设委会同市规划委共同牵头，组织开展了法规草案的起草工作，经过近两年时间的广泛征求意见、反复修改，形成了《条例(草案)》。
二、立法的必要性和依据
(一)制定《条例(草案)》是适应建筑行业发展，提升质量管理水平的需要
当前，我市已经进入全面建成小康社会的决定性阶段，进入全面深化改革、加快转变经济发展方式的攻坚时期，我市工程建设在未来一段时期仍将保持一定的发展规模，工程建设领域面临高、大、难、新工程增加，技术难度越来越大，施工工艺越来越复杂，标准要求越来越高，工程质量风险和隐患无处不在。北京作为首都，各类中央在京建筑、设计、监理企业众多，各类注册在我市的执业人员众多，我市的建筑市场规模一直较大。面对这样的复杂形势，在创新监管思路的同时，需要我们深化改革，加强制度保障，解决突出问题。
《建筑法》、《建设工程质量管理条例》已经颁布十余年，已不能适应我市当前工程建设活动新的客观形势和市场经济的发展。为此，我市出台了一系列管理规定，并在实践中取得了较好的成效，这些针对性强的行政措施应当通过立法得以规范化、普及化，巩固并推动我市现有质量管理成果。由此可见，制定出台《条例(草案)》不仅是适应建筑业新形势的需要，更是巩固已有质量管理成果，进一步推动质量管理水平提升的必要途径。
(二)制定《条例(草案)》是完善工程建设法治体系，实现依法治理的需要
国务院《质量发展纲要》(2011-2020年)明确工程质量目标是到2020年，建设工程质量水平全面提升，国家重点工程质量达到国际先进水平，人民群众对工程质量满意度显著提高，同时要求加快质量法治建设，牢固树立质量法治理念，坚持运用法律手段解决质量发展中的突出矛盾和问题。
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出全面推进依法治国，实现科学立法、严格执法的目标。因此，我市有必要在国家法律法规的框架内，制定一部切合实际，具有针对性和可操作性的地方性法规，实现依法治理，加快提升我市工程建设治理体系和治理能力现代化水平。
(三)制定依据
在《条例(草案)》的起草过程中，我们严格依据《建筑法》、《合同法》、《产品质量法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》等上位法。先后走访了国务院法制办、住房城乡建设部等上级部门，深入了解《建筑法》、《建设工程质量管理条例》下一步修改的思路和想法，参考了《住房城乡建设部关于推进建筑业发展和改革的若干意见》(建市〔2014〕92号)有关文件的前瞻性要求，借鉴学习了上海、天津、深圳等已出台地方性工程质量管理条例的兄弟省市立法经验。针对我市建设工程质量管理中存在的一些突出问题，市住房城乡建设委先后委托高等院校、科研机构和行业协会开展了“工程质量监管体系”、“建设工程质量保险相关问题”、“工程监理行业存在问题及对策”、“工程参建主体质量责任分配”等方面的课题研究。通过这些大量的基础性工作，全面分析梳理了我市工程质量管理现状，结合首都特点，提出了完善工程质量管理制度的设计思路和具体措施。
三、指导思想和基本思路
《条例(草案)》的起草，深入贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和习近平总书记重要讲话精神，坚持社会主义市场经济改革方向，遵循工程质量管理、建筑市场发展的客观规律，紧紧围绕保证工程质量这一核心，加强工程建设事中事后监管，强化从业单位主体质量责任，推动建立适应首都未来发展的工程质量管理模式，促进我市工程质量稳步提升，促进我市建筑行业持续健康发展。
《条例(草案)》的起草，按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的提高立法质量有关要求，始终坚持“增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性”，按照市人大、市政府领导的指示，坚持“明确、具体、管用”的基本思路，坚持“立法即是立责”，明确从业单位和从业人员的责任，特别是突出建设单位的质量责任，明确政府的监管责任，细化上位法的原则性规定，制定具体实施办法，在上位法框架内进行制度创新，将一些成熟的、实践证明行之有效的管理措施，上升为地方性法规。
四、主要内容
根据立法确定的指导思想和基本思路，《条例(草案)》始终遵循严格执行标准、落实各方责任、加强过程控制、完善信用管理、倡导行业自律、实行执法监督的原则，侧重对上位法的规定进行细化和补充，对上位法已有规定的原则上不再重复。按照工程建设基本程序，从时序上明确建设工程有关单位和人员在建设前期、勘察设计、工程施工、竣工验收、保修使用等阶段的质量责任和义务，加强工程质量信用管理，加强工程质量监督执法，强化追究法律责任，形成了《条例(草案)》的基本框架，共6章95条。
(一)明确五方主体责任，突出建设单位的质量责任
在工程建设中，建设、勘察、设计、监理、施工等五方相互配合、相互制约，共同完成建筑产品的生产，并最终在竣工验收记录上签署意见，上述五方承担工程质量的主体责任。
建设单位是工程项目建设的发起者和组织者，在工程质量管理工作中处于主导地位，其质量责任的落实情况决定着工程质量优劣。国家的法律法规对建设单位质量责任的规定过于原则化，《条例(草案)》对建设单位的质量责任进行了系统的制度设计，提出建设单位对建设工程质量总负责，要求建设单位组织、协调建设工程各阶段的质量管理工作。在工程建设各时序阶段，要求建设单位合理确定工程建设费用，科学确定建设工期，防止任意压缩工期、恶意压价，从资金和进度上保证工程质量；要求建设单位遵守法定建设程序，防止出现违法建设，建设单位应当对其采购的建筑材料、建筑构配件和设备质量负责，做到责权统一。
勘察、设计单位是工程建设的龙头，勘察、设计的质量直接影响建设工程的投资效益和质量安全，随着众多建筑新技术的应用，客观上对勘察、设计单位的要求越来越高。《条例(草案)》要求勘察、设计单位应当提供现场技术服务，及时解决施工中出现的勘察、设计问题；明确岩土工程设计以及改建、扩建工程的设计单位承担设计质量责任；明确施工图设计文件的审查要求和设计变更的质量责任。
监理单位在工程建设中实施社会监督，地位非常重要，如果监理单位能够有效履行法定职责，工程质量就相对可控。现实中需要加强对监理行业的扶持力度，补充监理单位依法履责的保障措施，使其在工程建设质量管理中发挥应有的作用。《条例(草案)》规定监理单位发现涉及结构安全的重大质量问题的，有权在施工单位整改完成前不予签认工程款支付申请；对未经监理单位验收或者验收不合格，施工单位将隐蔽部位隐蔽的，监理单位有权要求施工单位停工整改；对施工单位拒不执行监理停工指令的，监理单位应当上报行政主管部门，通过行政手段作为监理单位依法履责的支撑和保障。
(二)强化施工过程质量控制，体现工程质量预控原则
工程建设作为资本密集型和劳动力密集型产业，很多施工环节具有不可逆的特征，一旦在施工过程发生质量问题，不仅将会给人民生命财产造成巨大损失，也会付出不可估量的社会成本。《条例(草案)》把重点放在对施工过程中关键环节和薄弱环节的质量管控上，对施工单位按照施工技术标准、施工图设计文件施工，监理单位依法把关履责，加强检测抽测作了具体规定；强调施工单位在施工过程中应当严格落实进场检验和施工工序报验制度，严格执行监理单位的整改指令；强调监理单位应当对施工单位报验的隐蔽工程、检验批、分项和分部工程进行验收，组织单位工程质量竣工预验收；要求监理单位按照规定对预拌混凝土、混凝土预制构件、建筑材料、建筑构配件和设备的取样、封样及送检进行见证；强调工程质量检测单位发现检测结果不合格涉及结构安全的，应当在出具报告之日起2个工作日内，报告行政主管部门；明确对工程质量检测单位出具虚假检测报告的行为进行严肃查处。
(三)加强建筑材料质量管理，建立追溯机制
建筑材料、建筑构配件和设备是工程质量的基础条件，其质量的优劣，对工程实体质量起着决定性的作用，国家的法律法规对建筑材料的生产、销售、使用等环节均有具体规定，但对采购环节的质量责任并未涉及。《条例(草案)》在采购环节确立了“谁采购谁负责”的原则，建设单位、施工单位各自对采购的建筑材料、建筑构配件和设备质量负责；在使用环节，要求按照规定对建筑材料、建筑构配件和设备、预拌混凝土、混凝土预制构件进行进场检验，施工单位应当报验，监理单位进行审查。为加强源头控制，《条例(草案)》还建立了建材使用追溯机制，要求供应单位、采购单位按规定分别报送供应信息和采购信息，通过信息平台对比甄别，信息公开公示，杜绝假冒伪劣建材进场。
(四)明确从业人员的个人责任，实行质量信用管理
国家的法律法规更多强调从业单位的责任，对从业人员的个人责任并未涉及，现实中产生工程质量问题的原因很多，其中一个重要原因是项目负责人、注册执业人员、专业技术人员、一线作业人员等从业人员质量责任不落实。《条例(草案)》按照全面落实质量终身责任的要求，明确了五方责任主体项目负责人在工程勘察、设计、施工、监理、验收及保修等工作中的质量责任，还要求通过设置永久性标识，对五方责任主体和项目负责人进行公告公示；明确注册执业人员对签署的技术文件的真实性和准确性负责；对从业人员质量信用管理和信用信息共享作了原则性规定，明确建立建设工程有关单位和从业人员建设工程质量信用管理体系，实行信用档案和信息公示等管理制度，加强行业信用管理，加强社会监督，切实达到守信激励、失信惩戒的目的。
(五)细化工程竣工验收程序，完善质量保修制度
工程竣工验收是建设单位组织勘察、设计、施工、监理等单位对工程进行全面评价，确认工程质量是否合格，工程是否满足结构安全和使用功能要求，建筑产品能否“出厂”使用的最终环节。《条例(草案)》对工程竣工验收程序进行了细化，明确施工单位自验、监理单位组织质量竣工预验收、建设单位组织工程质量竣工验收过程中各单位的质量责任；对国家的法律法规进行了补充，对五方责任主体不严格执行验收标准，将不合格工程当作合格工程验收的行为，设定了较重的处罚条款。
建筑产品质量保修制度是赋予使用人的一项救济措施，也是对处于相对弱势一方的买房人的法律保护。《条例(草案)》明确规定了建设单位应当按照规定的质量保修范围和保修期限承担保修责任，规定了保修期限的计算方法；以工程质量保修纠纷较多的住宅工程为切入点，推行工程质量保修担保制度；推行建设工程质量保险制度；推行施工质量保修担保制度等。
(六)确定工程质量监督机构的行政执法属性，明确质量监督职责
工程质量关系到国计民生，政府监管必不可少，工程质量监督机构是落实工程质量管理制度的中坚和骨干力量。一方面督促从业单位、从业人员落实法律法规规定的质量责任和义务，另一方面加大行政执法力度，切实履行政府监管职责，确立围绕行政执法为主要内容的工程质量监督制度。《条例(草案)》通过明确工程质量监督机构的行政执法机构定位，转变工程质量监督工作方式，立足于解决人员数量和工程规模不匹配的矛盾。《条例(草案)》按照依法行政的原则明确了工程质量监督执法的主要内容，界定了工程质量监督机构履职到位的界限，推动落实政府监管责任。
(七)加大违法行为打击力度，督促落实企业主体责任
国家的法律法规对勘察、设计、施工单位的法律责任规定的比较完善，《条例(草案)》在法律责任的设定上，根据过罚相当的原则，重点补充了建设、监理单位的处罚条款，力争实现五方责任主体权责一致，平衡制约。《条例(草案)》对建设单位设定了11条法律责任，重点打击任意压缩工期、恶意压价、随意采购、肢解发包、不履行保修义务等违法违规行为。为督促监理单位依法履行验收把关职责，《条例(草案)》对监理单位将不合格的隐蔽工程、检验批、分项工程和分部工程按照合格进行验收，单位工程预验收均规定了具体的处罚条款。另外，还补充了检测、鉴定、监测、混凝土供应单位的处罚条款；对注册执业人员，还规定了一定期限的职业禁入，对因过错造成涉及结构安全、主要使用功能等重大质量问题的，2年内不得担任项目负责人。
《条例(草案)》已经2014年11月13日市政府第60次常务会议讨论通过，并已印送各位委员，请予审议。
