各位副主任、秘书长、各位委员：
我受主任会议的委托，作关于《云南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法（草案）》的说明。
一、将《云南省农村土地承包条例》修改为实施办法的理由
《云南省农村土地承包条例》（以下简称《条例》）是云南省第九届人民代表大会常务委员会第十一次会议于1999年9月24日审议通过的，《条例》对我省第二轮农村土地承包工作起到了积极的指导作用。2002年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》），并于2003年3月1日施行。这部法律广泛吸收了全国二十八个省（自治区、直辖市）有关的地方性法规的立法经验，对于保持党在农村的基本政策的连续性和稳定性，更好地保护农民的合法权益，进一步调动其积极性，促进农业和农村经济的发展，具有重要而深远的意义。由于我省的《条例》产生于《土地承包法》之前，在调整对象和某些具体规定上都有不一致的地方，一是《土地承包法》将农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地承包纳入规范，而《条例》只限于对农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地承包进行规范；二是《条例》中的一些规定与《土地承包法》作出的规定存在不一致，如《条例》第十二条（四）、第十三条（五）、第十四条（一）、第十九条分别规定预留机动地可招标承包、发包方和承包方权利义务中关于收、缴“三提五统”、农民承担“两工”、农户在承包期内自愿退包后可再承包等内容，与《土地承包法》的有关规定不一致。
《中华人民共和国立法法》第六十四条规定，国家尚未制定法律或者行政法规的，各省（区、直辖市）根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规，但在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规不一致的，应当及时给予修改或废止。《土地承包法》第六十四条规定各省可以结合本行政区域的实际情况制定实施办法，2005年中共中央国务院《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》强调各省应当尽快制定实施办法。为了更好地贯彻执行《土地承包法》，进一步稳定和完善我省农村土地承包工作，保障农民合法权益，促进我省农村经济社会的发展，考虑到将《条例》修改为实施《土地承包法》办法，可以根据《土地承包法》的规定，结合我省实际，作出一些具体的规定，可以在上位法已有明确规定的基础上突出操作性，便于更好地实施国家法律。因此，将《条例》修改为实施《土地承包法》办法是必要的、适当的。
二、实施办法（草案）的起草过程
2004年在省十届人大第二次会议期间，龚国富等12名代表提出了修改《条例》的议案，同年省人大常委会将《条例》的修订列入了立法规划。2004年省人大常委会组织了《土地承包法》的执法检查，农工委和法制委还共同进行了《条例》的“立法回头看”调研。在执法检查和“立法回头看”调研过程中，基层和广大农民群众都强烈要求对《条例》进行修订，并提出了许多修改意见，不少人建议应将《条例》修改为实施办法。
受主任会议委托，2004年底，农工委与省农业厅、林业厅成立了起草工作小组，经过广泛调查研究，形成了初稿，并召集基层专门从事农村经济经营管理工作的同志参加的座谈会反复研讨，对初稿进行了6次修改。农工委还邀请省司法厅、省高级法院对修改后的文稿进行了讨论。2005年底，农工委又召开了两次委员会会议对文稿进行讨论修改。在法规草案基本成熟后，2006年1月14日，省人大常委会党组正式向中共云南省委报送《实施办法（草案）》，得到省委批复同意提交人大常委会审议。2006年3月农工委分别两次邀请有关法律、农村经济管理的专家和部分省人大常委会委员进行论证。在广泛征求和听取各方面的意见，参考借鉴了省外人大常委会制定当地实施办法的经验后，3月20日农工委召开委员会会议对法规草案进行修改定稿，最终形成了实施办法（草案）。3月16日省人大常委会主任会议同意将《条例》修改为《云南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》，并将实施办法（草案）提请本次常委会会议审议。
三、实施办法（草案）中的几个主要问题
实施办法（草案）的起草，坚持以党的十一届三中全会以来中共中央、国务院关于稳定和完善农村家庭承包经营为基础，实行的统分结合双层经营体制的一系列方针政策和邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导；从维护我省广大农民的根本利益出发，结合我省农业结构调整和推进产业化经营中的实际情况；以宪法、法律为依据，落实科学发展观，在加快推进我省从传统农业向现代农业转变的进程中，始终保障农民的合法权益，促进我省农业和农村经济社会的和谐发展。为此，实施办法（草案）对以下一些问题作了规范。
（一）管理职责的问题。根据我省对集体所有的耕地、林地、草地和其他农业用地的承包合同管理的实际情况，在管理职责中，除遵循上位法的规定外，还明确了各级农村经济经营管理机构负责农村土地承包及承包合同管理的具体工作，并在具体的条款中对完善承包工作，做好土地承包经营权证、林权证发放等一些基础性工作进行了规范。
（二）调整对象和规范的内容。实施办法（草案）依照《土地承包法》规定，主要对农村土地承包关系和承包活动进行规范，至于当前反映突出的需要实行严格的耕地保护制度和征收征用农地、农地转为非农用地等问题属于《土地管理法》和其他法规规范的事项，在本办法（草案）中不作规范。
（三）征收、征用农村承包土地，应依法落实对农村土地承包经营权人的补偿并依法保障承包方的知情权。《土地承包法》已将承包经营权作为农民的一项基本财产权利，原则上是公民的一种物权。应当对家庭承包的土地实行物权保护。从省人大常委会组织的《中华人民共和国土地承包法》、《中华人民共和国农业法》执法检查中反映出的问题看，在对农村土地征收、征用的过程中，承包方作为用益物权人应得到的补偿和应有的知情权权益保护还存在很多问题，有必要在本办法中给予规范。在本办法（草案）中特别规定征地补偿方案应当听取集体经济组织和承包农户的意见，必要时应召开听证会，同时明确规定在安置、补偿未落实到位之前，农民有权继续使用土地，建设单位不得强行占用（《实施办法（草案）》第十八条）。
（四）土地承包经营权流转的问题。根据《土地承包法》的规定，对我省目前的一些流转方式给予规范：所有方式的流转都须签订书面合同；以转让方式流转的须经发包方批准，其他方式流转的须备案；转让方式流转的承包方与受让方应签订新的承包合同，承包方之间自愿对属于同一集体经济组织的土地的承包经营权互换的，应及时报发包方变更承包合同的有关内容；转让、互换后当事人要求登记的，承包经营权、林权证的发证机关委托的乡镇农村土地承包合同管理机构应根据当事人申请办理变更、登记手续。除此之外，明确了土地承包经营权的流转属于承包方的民事法律行为，因此，规定了流转的委托代理、流转合同的鉴证，一律遵循自愿原则，并对流转中应当防止或者不得出现的侵权行为作了规定。
（五）设立争议纠纷的仲裁机构的问题。《仲裁法》第七十七条规定“劳动争议和农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷的仲裁，另行规定。”但目前国家尚无一部规范农业承包合同纠纷仲裁的法律，农村土地承包纠纷的仲裁区别于一般商事仲裁，考虑到农村土地承包合同纠纷有着自身的复杂性、特殊性，根据《土地承包法》中的原则和我省实际，在法规草案中对仲裁机构的设立、提请仲裁的条件、案件的管辖、仲裁与诉讼的关系作了规定。
四、关于废止《云南省农业承包合同条例》
本办法公布施行后，《云南省农村土地承包条例》和《云南省农业承包合同条例》将一起同时废止。《云南省农业承包合同条例》自1996年5月27日由省八届人大常委会第二十一次会议通过并公告实施后，对规范我省农村土地承包工作起到过积极的作用，该条例主要规范的事项是农村土地承包合同，其次有一些其他的农业承包合同。同样由于对承包方的权利、义务的规定与《土地承包法》的规定存在不一致。在清理涉及行政许可和行政审批的有关地方性法规时，农工委也曾提出过在修订《云南省农村土地承包条例》时一同废止的建议。废止后，其他农业承包合同的活动适用于《民法》、《经济合同法》等法律法规。
以上说明，请予审议。
