一、水利工程管理体制改革的必要性和紧迫性
水利工程是国民经济和社会发展的重要基础设施。建国以来，我县兴建了一大批水利工程，其中小型一、二类水库61座；治理淮河干流及其支流11条；整修加固堤防328.5公里；兴建排涝闸104座、排涝站28处，装机88台；建成大中小型灌区13处，机电排灌站103处，装机187台，有效灌溉面积132万亩。全县已形成水利固定资产达4.5亿元，初步建成了防洪、排涝、灌溉、供水、发电等工程体系。同时，我县水利工程分级管理体系较为完善，现有水库、河道、灌区（水闸、泵站）橡胶坝以及专门服务于防汛排涝的防汛抢险、防汛物料管理等水利工程管理单位16个。截止2004年底，共有在职职工1662人。多年来，水利工程在抗御水旱灾害，保障人民生命财产安全和国民经济的发展，促进水资源的可持续利用和保护生态环境等方面发挥了重要作用。
但是，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，现行的水利工程体制已不能适应新形势的要求，水利工程管理中存在的问题也日趋突出，主要是：水利工程管理体制不顺，水利工程管理单位机制不活，水利工程运行管理和维修养护经费不足，供水价格形成机制不合理，水费收取率偏低，国有水利经营性资产管理运营体制不完善等，这些问题不仅导致大量水利工程得不到正常的维修养护，效益严重衰减，而且对国民经济和人民生命财产安全带来极大的隐患，如不尽快从根本上解决，国家近年来相继投入巨资新建的大量水利设施也将老化失修，积病成险。因此，全面推进水利工程管理体制改革势在必行。
二、水利工程管理体制改革的总体要求
（一）指导思想
立足固始实际，解放思想，与时俱进，努力探索，创新实践，采取多种措施，逐步建立符合我县县情、水情和社会主义市场经济体制要求的水利工程管理体制和运行机制，为水利工程安全运行和充分发挥效益建立牢固的体制基础，促进我县水资源可持续利用，保障经济和社会可持续发展。
（二）目标任务
自2005年至2007年，利用3年时间，初步建立和完善职能清晰、权责明确的水利工程分级管理体制；建立管理科学、经营规范的国有水利工程管理单位（以下简称水管单位）运行机制；建立市场化、专业化和社会化的水利维修养护体系；建立水价形成机制和有效的水费计收方式；建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制；建立保障有力、配套完善的政策法规支撑体系。
（三）改革原则
1、坚持社会效益与经济效益并举的原则。既要确保水利工程社会效益的充分发挥，又要引入市场竞争机制，降低水利工程运行管理成本，提高管理水平和经济效益。
2、坚持建设与管理并重的原则。既要重视水利工程建设，又要重视水利工程管理，在加大工程建设投资的同时加大工程管理的投入，从根本上解决“重建轻管”问题。
3、坚持责、权、利相结合的原则。既要明确政府各有关部门和水管单位的权利和责任，又要在水管单位内部建立有效的约束和激励机制，使管理责任、工作绩效和职工的切身利益紧密挂钩。
4、坚持改革、发展与稳定相统一的原则。既要从水利行业的实际出发，大胆探索，勇于创新，又要积极稳妥，充分考虑各方面的承受能力，把握好改革的时机与步骤，确保改革顺利进行。
5、坚持近期目标与长远发展协调一致的原则。既要加快实现水管体制改革的近期目标，又要确保新的管理体制逐步完善，实现水资源的可持续利用和生态环境的协调发展。
三、水利工程管理体制改革的范围
全县已建成的各类水利工程管理单位（河道、水库、橡胶坝、水闸、泵站、灌区等管理单位及专门服务于防汛排涝的防汛抢险、防汛物料管理单位等）均属于此次水管体制改革范围。新建水利工程管理单位照此执行。
四、水利工程管理体制改革的主要内容和措施
（一）明确权责，规范管理
1、理顺管理体制。全县水利工程实行统一管理与分级管理相结合的管理体制。境内河道堤防除淮河及其一级支流由县水行政主管部门管理外，按照分级管理原则，由各乡镇分段实施具体管理。县水行政主管部门负责对其管理范围内建设项目占用堤防、岸线、水域进行审查，检查监督工程管理状况。受益和影响在两个乡（镇）以上的水利工程，在原管理体制不变的基础上，由县水行政主管部门负责管理或协调管理；受益和影响在一个乡（镇）范围内且无水管单位的公益性工程，由县水行政主管部门委托乡（镇）负责管理。
2、明确各方管理权责。各级政府应当按照行政首长负责制原则，依法保障本行政区域内所管辖水利工程的防汛安全，限期消除险情；县水行政主管部门对本行政区域内各类水利工程负有行业管理责任，负责监督检查水利工程的管理养护和安全运行，并对其直接管理的水利工程负有监督资金使用和资产管理责任。各类水管单位具体负责水利工程的管理、运行和维护，保证工程安全运行和发挥效益。
按照分级管理原则，县水行政主管部门直接管理的水利工程出现安全事故的，要依法追究水管单位、水行政主管部门和当地政府有关负责人的责任。其他单位管理的水利工程出现安全事故的，依法追究业主责任、上级主管部门责任和水行政主管部门的行业管理责任。
（二）划分水管单位类别和性质，严格定编定岗
1、科学合理划分水管单位类别和性质。根据水管单位承担的任务和收益状况，将现有水管单位分为纯公益性、准公益性和经营性三类：
第一类是指承担防洪、排涝、改善生态环境等水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为纯公益性水管单位，定性为事业单位。属于这一类的有防洪排涝河道、排涝泵站，只承担防洪、排涝任务的水库、水闸，只承担改善生态环境任务的橡胶坝和专门服务于防汛排涝的防汛抢险、防汛物料管理等管理单位。
第二类是指既承担防洪、排涝等公益性任务，又承担有供水、水力发电等经营性功能的水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为准公益性水管单位。准公益性水管单位依其经营收益情况确定性质，不具备自收自支条件的，定性为定额定向事业单位。属于这一类的有水库、灌区、机电提灌站和有供水任务的水闸、橡胶坝等水利工程管理单位。
第三类是指承担城镇供水、水力发电等水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为经营性水管单位，定性为企业。
水管单位的具体性质由县机构编制部门会同县财政和水行政主管部门按上述原则确定。
2、严格定编定岗。事业性质的水管单位，其编制由县机构编制部门会同县财政部门和水行政主管部门核定。各水管单位要根据水利部和财政部共同制定的《水利工程管理单位定岗标准（试点）》（水办[2004]307号），在批准的编制总额内，本着精干、高效的原则，优化人员结构，合理定岗定员。实行水利工程运行管理与维修养护分离（以下简称“管养分离”）后的维修养护人员、准公益性水管单位中从事经营性资产运营和其他经营活动的人员，不再核定编制。
（三）全面推进水管单位改革，建立良性运行机制，严格资产管理
1、根据水管单位的性质和特点，分类推进水管单位人事、劳动、工资等内部制度改革。定性为事业性质的水管单位，要根据省委组织部、省人事厅《关于加快推进事业单位人事制度改革的实施意见》（豫人[2002]59号）有关规定，按照精简、高效的原则，根据各水管单位功能和职责，科学界定单位职能，合理设置内部机构，要通过严格的定编定岗，坚决压缩和分流超编人员，严格控制事业人员编制。在人事管理和分配制度上，要着力改革和建立各种内部激励机制，引入竞争机制，全面实行聘用制度，按岗聘人，竞争上岗，并建立严格的目标责任和绩效考核制度。事业性质的水管单位负责人由主管部门按干部管理权限，通过竞争方式选拔聘任，定期考评，实行优胜劣汰。事业性质的水管单位，执行国家统一的事业单位工资制度，同时结合单位实际，鼓励在国家政策指导下，探索符合市场经济规则，灵活多样的分配机制，把职工收入与管理责任和绩效紧密结合起来，搞活内部分配。
定性为企业性质的水管单位，要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的原则建立现代企业制度，构建有效的法人治理结构，实行企业法人负责制，做到自主经营，自我约束，自负盈亏，自我发展。可吸收多种资本积极参与企业改制。企业负责人由企业董事会或水行政主管部门依照有关规定聘任，并签订聘用合同；其他职工由水管单位择优聘用，并依法实行劳动合同制度。积极推行以岗位工资为主的基本工资制度，明确岗位职责和岗位要求，建立有效的考核制度，以岗定薪，岗变薪变，合理拉开各类人员岗位工资标准和工资差距。
要努力探索多样化的水利工程管理模式，逐步实行社会化和市场化。对于新建工程，应积极通过市场方式，委托符合条件的单位管理水利工程。
2、规范水管单位的经营活动，严格资产管理。由财政全额拨款的纯公益性水管单位，不得从事与水资源保护、开发和利用无关的经营活动。准公益性水管单位要在科学划分公益性和经营性资产的基础上，对内部承担防洪、排涝等公益性职能和承担城镇供水、水力发电及多种经营职能进行人财物的严格划分，将承担经营职能的部门转制为水管单位下属企业，做到事企分开、财务独立核算。事业性质的准公益性水管单位在核定的财政资金到位情况下，不得兴办与水利工程无关的多种经营项目，已经兴办的要限期脱钩。企业性质的准公益性水管单位和经营性水管单位的投资经营活动，原则上应围绕与水利工程相关的项目进行，并保证水利工程日常维修养护经费的足额到位。实行事改企的水管单位享受国家、省、市、县规定的扶持政策。
要改革水管单位国有水利资产管理体制，实行所有权、使用权、经营权分离，加强国有水利资产管理，明确国有资产出资人代表，分清水利资产使用权和经营权。积极培育具有一定规模的国有或国有控股的企业集团，投资和运营水利经营性项目，承担国有水利资产的保值增值责任。
（四）积极推行管养分离
积极推行水利工程管养分离，精简管理机构，提高养护水平，降低运行成本。
在对水管单位科学定岗和合理核定人员编制的基础上，将水利工程维修养护业务和养护人员从水管单位剥离出来。水利工程实行管养分离改革，一定要从实际出发。鉴于我县水利工程管养一体、经费混用、维修养护经费严重不足的实际情况，改革可分三步进行：
第一步，在水管单位内部将管理和维修养护的机构、人员、经费分离，对维修养护业务及人员实行合同管理，维修养护部门实行企业化运作。
第二步，将维修养护部门转变为企业，与水管单位分离，但仍以承担原单位水利工程及设备的维修养护任务为主，自主经营，自负盈亏。
第三步，将水利工程的维修养护业务从所属水管单位彻底剥离出来，独立或联合组建专业化水利工程维修养护企业，水管单位通过公开招标方式择优确定维修养护企业，使水利工程的维修养护走上社会化、市场化和专业化道路。
为保证水利工程管养分离的顺利实施，财政部门应保证经核定的水利工程维修养护资金足额到位。水行政主管部门要加快培育发展一批具备水利工程维修养护资质的维修养护企业。各级政府和有关部门要努力创造条件，培育维修养护市场主体，规范维修养护市场环境。
（五）建立合理的水价形成机制，强化计收管理
水费是水管单位的主要收入来源，按照市场规律合理制订水价是确保水利工程良性运行的重要前提。
1、逐步理顺水价。水利工程供水水费为经营性收费，水利工程供水价格采取统一政策、分级管理，供水价格要按照补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则核定，对农业用水和非农业用水要区别对待，分类定价。农业用水水价按补偿供水成本的原则核定，不计利润；非农业用水（不含水力发电用水）价格在补偿供水成本、费用、税金、计提合理利润的基础上确定。水价要根据水资源状况、供水成本及市场供求变化适时调整，分步到位。
要认真贯彻执行《河南省水利工程供水价格管理办法》（省政府第63号令和《市物价局、市水利局关于贯彻〈河南省水利工程供水价格管理办法〉有关问题通知的通知》（信价费[2003]81号），以规范我县各级供水市场。
2、强化水费计量收费管理。要改进农业用水计量设施和方法，逐步推广按立方米计量。积极培育和推行农民用水合作组织，改进收费办法，减少收费环节，提高水费收缴率。严格禁止乡村两级在代收水费中任意加码和截留。
供水经营者与用水户要通过签订借用水合同，规范双方的责任和权利。要充分发挥用水户的监督作用，促进供水经营者降低供水成本。
（六）规范财政支付范围和方式，严格资金管理
1、根据水管单位的类别和性质，实行不同的财政支付政策，纯公益性水管单位，其编制内在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出由县财政负担。工程日常维修养护经费在水利工程维修养护岁修资金中列支。工程更新改造费用纳入基本建设投资计划，由发展改革部门在非经营性资金中安排。
事业性质的准公益性水管单位，其编制内承担公益性任务的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出，由财政部门定额定向补助；公益性部分的工程日常维修养护经费等项支出，在水利工程维修养护岁修资金中列支；更新改造费用纳入基本建设投资计划，由发展改革部门在非经营性资金中安排；经营性部分的工程日常维修养护经费由企业负担，更新改造费用在折旧资金中列支，不足部分由发展改革部门在非经营性资金中安排。事业性质的准公益性水管单位的经营性资产收益和其他投资收益要纳入单位的经费预算。水行政主管部门应及时向财政部门报告水管单位各种收益的变化情况，以便财政部门实行动态核算，并适时调整财政补贴额度。
企业性质的水管单位，其所管理的水利工程的运行、管理和日常维修养护资金由水管单位自行筹集，财政不予补贴。企业性质的水管单位要加强资金积累，提高抗风险能力，确保水利工程维修养护资金的足额到位，保证水利工程的安全运行。
水利工程日常维修养护经费数额、由县财政部门会同县水行政主管部门依据水利部和财政部共同制定的《水利工程维修养护定额标准（试点）》（水办[2004]307号）核定。
2、积极筹集水利工程维修养护岁修资金。为保障水利工程的安全运行、效益的充分发挥和水管体制改革的顺利推进，各级政府要合理调整水利支出结构，积极筹集水利工程维修养护岁修资金。水利工程维修养护岁修资金来源为地方水利建设基金和河道工程修建维护管理费，不足部分由县财政给予安排。同时县财政部门要建立水利建设基金专户。从2005年开始，县级水利建设基金每年要拿出30%用于水利工程的维修养护，其余55%用于水利工程建设，15%用于应急度汛工程。县水利工程维修养护资金主要用于县属水利工程、主要骨干防洪工程、灌区骨干工程的维修养护，以及对县所属的非经营性水利工程的维修养护经费的补贴。
3、严格资金管理。所有水利行政事业性收费均实行“收支两条线”管理。对已纳入财政预算的行政事业性收费，其相应的支出由县财政部门应予以安排，对作为预算外管理的行政事业性收费实行专户管理，严格按规定用途使用。经营性水管单位和准公益性水管单位所属企业必须按规定提取工程折旧。工程折旧资金、维修养护经费、更新改造经费要实行专款专用，严禁挪作他用。各有关部门要加强对水管单位各项资金使用情况的审计和监督。
（七）妥善安置分流人员，落实社会保障政策
1、妥善安置分流人员。县水行政主管部门和水管单位要在定编定岗的基础上，广开渠道，妥善安置分流人员。要支持和鼓励分流人员大力开展多种经营，特别是旅游、水产养殖、农林畜产、建筑施工以及渠系维修养护等具有行业和自身优势的多种经营项目。利用水利工程及其保护区域内的水土资源兴办生产经营的企业，要优先安排水管单位分流人员。在清理水管单位现有经营性项目的基础上，要把部分经营性项目的剥离与分流人员的安置结合起来。水管体制改革前在编正式职工距法定退休年龄小于5年（含5年），或在水管单位工作年限满30年的可申请提前退休，按事业单位标准核定养老金。提前1年以上退休的，增加1个档次的职务工资。
2、落实社会保障政策。各类水管单位均应按照国家和省有关法律、法规和政策，参加所在地的基本医疗、失业、工伤、生育等社会保险。已参加各类社会保险的单位，要及时做好社会保险关系的转移和接续工作。对目前已参加养老保险统筹的水管单位的离退休人员，由劳动保障部门按原离退休标准发放其养老金。参保水管单位的提前退休人员自办理提前退休手续至法定退休年龄期间应缴纳的养老保险费和领取的养老金，应以货币形式缴纳给社保经办机构；否则，社保部门不予发放提前退休人员养老金。未参加养老保险统筹的水管单位，在国家统一的事业单位养老保险改革方案出台前，保留事业性质的水管单位仍维护现行养老制度。有条件的水管单位要为职工建立各类补充保险。
由事业转制为企业的水管单位的基本养老保险，按照《河南省人民政府办公厅关于转发省建设厅等部门河南省工程勘察设计单位体制改革实施意见的通知》（豫政办[2003]110号）有关政策规定执行。各地要做好转制前后离退休人员养老保险待遇的衔接工作，落实好改制前工伤职工的伤残待遇。水管单位职工在机关事业单位与企业之间的流动，其参加基本养老保险按国家、省、市有关文件规定执行。
（八）税收扶持政策
在实行水利工程管理体制改革中，为安置水管单位分流人员而兴办的经济实体或多种经营企业，以及分流人员个体从业，凡符合国家税收优惠政策的，由单位或个人申请，经税务部门按规定的程序核准后，给予相应的税收优惠。水管单位的经营性收入用于防洪、排涝、水资源保护等支出部分，可列入成本费用。
（九）完善新建水利工程管理体制
进一步完善新建水利工程的建设管理，建立城乡一体水管体制。全面实行建设项目法人制、招投标制、工程监理制和项目合同管理制，落实工程质量终身责任制，确保工程质量。非经营性水利工程要依据有关规定组建事业单位作为项目法人；经营性质的水利工程，要组建有限责任公司作为项目业主。
要实现新建水利工程建设与管理的有机结合，在编制水利工程项目建议书或可行性研究报告时，必须认真制定管理方案，核算管理成本，明确工程的管理体制、管理机构和运行管理经费来源，对没有管理方案的工程不予立项；工程的类别和性质，水行政主管部门会同有关部门要在项目审查时就明确；工程管理设施要与主体工程同步实施；管理设施、管理机构不健全的水利工程不予验收，确保新建水利工程的建设和管理运行实现良性循环，把“建管并重”落到实处。
（十）改革小型农村水利工程管理体制
小型农村水利工程的管理体制改革由县政府统一领导，在市水利行政主管部门的监督指导下，由县水行政主管部门和国有资产管理部门在调查研究的基础上制定方案，组织实施。
小型农村水利工程要在明晰所有权的基础上，探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制，因地制宜，采用承包、托管、租赁、拍卖、股份、股份合作等灵活多样的经营方式和运行管理机制。小型农村水利工程产权制度改革的收入所得用于农村水利工程建设和发展，实行专户储存，专款专用。改制后要加强行业管理，完善管理措施，强化服务功能，确保安全运行。
（十一）加强水利工程的环境保护与安全管理
1、加强环境保护。水利工程的建设与管理要遵守国家环保法律法规，符合环保要求，着眼于水资源的可持续利用。进行水利建设，要严格执行环境影响评价制度和环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度。水管单位要做好水利工程管理范围内的防护林（草）建设和水土保持工作，并采取有效措施，保障下游生态用水需要。水管单位开展多种经营活动应当避免污染水源和破坏生态环境。环保部门要组织开展有关环境监测工作，加强对水利工程及周边区域环境保护的监督管理。
2、强化安全管理。水管单位要强化防汛职责，改制后无论何种性质的水管单位，都要服从全县防汛大局，接受防汛抗旱指挥机构的统一调度。
水管单位要强化安全意识，加强对水利工程的安全保卫工作。利用水利工程管理和保护区域内的水土资源开展旅游等经营性项目，必须在确保水利工程安全的前提下进行。
原则上不得将水利工程设施作为主要交通通道；大坝坝顶、河道堤顶或戗台确需兼任公路的，需经有资质的单位科学论证和上一级水行政主管部门批准，并采取相应的安全维护措施；未经批准，已作为主要交通通道的，对大坝要限期实行坝路分离，对堤防要限制交通流量。
3、做好确权划界工作。各乡镇及相关部门要按照国家有关规定，支持水管单位尽快完成水利工程的确权划界工作，明确水利工程的管理和保护范围。
（十二）严格依法管理
县水行政主管部门和水管单位要严格执行水利法律、法规，健全管理制度，坚持依法行政，依法管理，加大执法力度，做到有法必依，执法必严，违法必究，依法维持水事秩序，保障水利工程的安全。
五、加强组织领导，积极稳妥地推进改革
（一）加强组织领导
全面推进城乡一体化水管体制。县政府成立水利工程管理体制改革领导小组，负责全县水利工程管理体制改革工作（名单附后）。领导小组下设办公室，负责日常工作。县发展改革委、人事局、县编办、财政局、劳动保障局、国税局、地税局、物价局、国土资源局、水利局等部门要高度重视，统一思想，密切配合，形成合力，按照各自的职责分工，切实抓好工作，确保各项改革措施到位，保障水管体制改革、确保城乡水管体制一体化顺利进行。县水利局成立水管体制改革办公室，负责日常工作。
（二）精心组织实施
各水管单位要依据本实施意见，结合本单位实际，制定具体实施方案并组织实施。要制定工作计划，完善工作程序，规范工作制度，有计划、有步骤地推进改革。县水利部门应选择不同类型的典型，开展试点工作，以点带面，为全面推进改革积累经验。对改革中出现的问题，要及时研究解决。县改革试点单位要于2006年6月底前完成改革任务。
（三）时间要求
1、2005年工作重点
完成各水管单位定性及定编定岗、经费测算工作；各水管单位编制内在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出落实到位。
2、2006年工作重点
各水管单位水利工程维修养护经费落实到位；完成水管单位管养分离，分流富余人员工作。
3、2007年工作重点
全面完成水管体制改革，并组织验收。初步建立起符合我县县情、水情和社会主义市场经济体制要求的水利工程管理体制和运行机制。
六、全县水利工程管理体制改革工作按照本实施意见由县水利工程管理体制改革领导小组负责实施
七、未尽事宜和解释权由县水利工程管理体制改革领导小组办公室负责解释
