2016年5月10日，省政府第78次常务会议通过了《山东省乡村建设工程质量安全管理办法》（以下简称《办法》），2016年6月2日，郭树清省长签发第301号省政府令予以公布，自2016年10月1日起实施。现就《办法》解读如下：

一、立法的必要性

乡村建设工程质量安全管理是乡村建设工程活动的核心内容，直接影响着工程的质量安全以及人民群众的生命财产安全。随着城镇化进程的不断加快和社会主义新农村建设的深入推进，乡村建设项目不断增多，投资规模不断增长，工程质量安全事故也日益增多。在实际工作中，我省乡村建设工程质量安全管理工作存在的问题主要有：一是缺乏管理依据。目前，我省乡村建设工程质量安全工作开展以《村庄和集镇规划建设管理条例》（国务院令第116号）以及国家和省政府有关文件为依据。《村庄和集镇规划建设管理条例》出台时间较早，且一些制度不够明确具体，国家和省政府有关文件也只是明确限额以下村镇工程由乡镇政府负责质量安全监管，未对其质量安全管理制度进行明确。二是具备资质的设计、施工企业参与度低。乡村建设工程的面积较小，很多施工队伍不愿意承接这样的业务，很多乡村建设项目事前没有准备勘察资料，事中也没有设计图纸，很多工程都是由一些临时组建的农民队伍直接施工，难以保证工程质量，工程事故时有发生。 三是正常监管程序缺失。有些建设单位或者个人为了能够节省成本，无视行业技术规范，偷工减料，使用较为劣质的建筑材料，不履行必要的监管程序，不按照强制性标准施工，由于得不到有效监管，工程项目质量难以得到保证。这些问题亟需通过立法加以规范和解决。目前，国家尚未制定乡村建设工程质量安全的专门法规，北京等城市出台了乡村建设工程质量安全管理办法。因此，尽快制定一部全面规范乡村建设工程质量安全的政府规章十分必要。

二、《办法》的主要内容和重点说明的问题

《办法》共7章33条，主要规范了乡村建设工程质量安全管理体制、限额以上工程管理、限额以下工程管理、监督管理以及法律责任等内容。

（一）关于分类监督管理。《办法》按照工程的性质、规模和对公共安全的影响，将乡村建设工程分为限额以上工程和限额以下工程两类，实施分类监督管理。《办法》明确了限额以上工程和限额以下工程的范围。对于限额以上工程，按照《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》等上位法规定，实行施工许可证管理，由县级人民政府住房城乡建设主管部门负责其质量和安全的监督管理工作；对于限额以下工程，实行工程服务协议制度，由乡、镇人民政府（街道办事处）负责其质量和安全的监督管理及服务工作，具体工作可以由其所属的乡村规划建设监督管理机构承担，住房城乡建设主管部门给予指导。

（二）关于加强技术指导和服务。乡村建设工程，特别是限额以下工程因工程量小，建设主体多为农民个人，大多数项目不会找有资质的设计院和施工队伍施工，缺乏专业技术支持，乡、镇人民政府及其乡村规划建设监督管理机构也缺乏工程技术、管理方面的专业人才。为加强对乡村建设工程的技术保障，《办法》规定，省住房城乡建设主管部门应当组织有关单位编制农民个人自建住宅工程通用标准设计。县级人民政府住房城乡建设主管部门应当结合本地区实际情况，组织编制农民个人自建住宅推荐设计图集，并加强对乡、镇人民政府及其所属乡村规划建设监督管理机构的业务指导、人员培训。同时规定，县级人民政府住房城乡建设主管部门和乡、镇人民政府可以通过向社会力量购买服务的方式，将乡村建设工程质量和安全技术性服务等事项，交由具备条件的社会组织、事业单位、企业和机构承担。

（三）关于抗震设防。做好抗震设防是保证乡村建设工程质量的重要内容，事关人民群众生命财产安全。《办法》从宣传教育、规划选址、落实抗震规范标准、给予补贴鼓励等多方面作出规定，加强对乡村建设工程执行抗震设防标准、抗震设计、抗震施工的监督管理和技术指导，切实提高乡村建设工程的抗震设防水平。

（四）关于工程服务协议。为了既有效地对工程质量和安全进行监督管理，又尽可能不给建设单位和群众造成过多负担，参考建设部《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》（建质〔2004〕216号），从突出服务的角度，《办法》规定了工程服务协议制度。通过签订和履行工程服务协议，加强对乡村建设工程的管理和技术指导，降低发生质量安全事故的风险。《办法》同时规定乡村规划建设监督管理机构提供管理和服务不得收取任何费用。

（五）关于巡查抽查和开工信息报告制度。村镇建设工程有数量众多、工程量小、投资低、建设工期短、隐蔽性强的特点，很难纳入监管范围。一个村镇限额以下建设工程项目，从开工到建设，往往还没发现就已经结束。因此，《办法》规定，乡村规划建设监督管理机构应当对开挖地基、安装预制楼板等工程施工关键工序进行技术指导和质量安全巡查、抽查。同时要求乡、镇人民政府应当建立乡村建设工程开工信息报告制度，村（居）应当配备信息员。通过巡查、抽查制度和信息报告制度，及时了解掌握乡村建设工程特别是农民自建住宅工程情况，并纳入监管和服务范围。

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为了加强乡村建设工程质量和安全监督管理，保障人民群众生命和财产安全，根据《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等法律、法规，结合本省实际，今年（2016年）的6月3日，山东省政府办公厅印发了《山东省乡村建设工程质量安全管理办法》。

《办法》所称的乡村建设工程，是指在农村集体建设用地上建设的房屋建筑和乡村基础设施工程，在本省行政区域内，新建、改建、扩建乡村建设工程以及实施乡村建设工程质量和安全监督管理，应当遵守本办法。

《办法》规定，今后农民自建房也要取得规划许可证、按图纸施工、不得使用劣质建筑材料和建筑构件，由乡村规划建设监督管理机构提供通用设计图集，对施工关键工序进行技术指导和质量安全巡查、抽查，参与监督验收，新建乡村建设工程应当按照不低于地震烈度7度进行抗震设防。

《办法》按限额以上工程、限额以下工程两类实行分类监管，其中限额以上工程指学校、幼儿园、卫生院等公益事业建设工程和投资额在30万元以上或者建筑面积在300平方米以上的建设工程(不含农民个人自建2层以下住宅工程)。

限额以上工程由县级人民政府住房城乡建设主管部门负责监督管理，履行基本建设程序。管法变化最大的是限额以下工程。取得乡村建设规划许可证后，在工程开工前，建设单位或个人应当与乡村规划建设监督管理机构签订工程服务协议，并明确双方的权利和义务。

乡村规划建设监督管理机构应当按照协议，为建设单位或者个人提供通用设计图集，指导建设单位或者个人选用合适的设计图纸及其配套基础形式。提供管理和服务不得收取任何费用。在施工过程中，乡村规划建设监督管理机构应当对开挖地基、安装预制楼板、拌制混凝土、安装拆卸模板和脚手架等工程施工关键工序进行技术指导和质量安全巡查、抽查竣工，并参与监督验收。

另外，对2层以上的住宅、多层或者跨度在6米以上的单层厂房和仓库、加层的扩建工程、属工程设计规范规定的小型以上的独立烟囱、水塔和水池等构筑物，《办法》要求，应当选用通用标准设计或者委托具备相应资质的设计企业进行设计，否则，即便是自住自用，也将被处以1000元以下的罚款。

《办法》明确，乡、镇人民政府应当建立乡村建设工程开工信息报告制度，村(居)应当配备信息员。无乡村建设规划许可证、未办理施工许可证擅自施工等行为，巡查、抽查过程中发现的影响建设工程质量或者安全的情形，将被停止建设，限期改正。