山东省人民政府关于济南市土地违法问题及处理情况的通报

鲁政发〔2003〕109号

各市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：

2002年4月至7月，审计署驻济南特派员办事处根据审计署的安排，对济南市国土专项资金进行了审计，发现济南市土地管理和土地市场方面存在一些违反土地管理法律法规的问题，引起了国务院领导同志的重视。根据国务院领导的批示，国土资源部会同山东省人民政府于2003年1月组成调查组进行了调查核实。省和济南市有关部门对调查组认定的土地违法、违规问题，依照法定程序分别立案进行了查处，对有关责任单位依法给予了行政处罚，对有关责任人给予了党纪政纪处分。现将有关情况通报如下：

一、济南市历城区区委、区政府非法批准山东三联集团公司圈占农民集体土地

2000年初，在济南市历城区港沟镇党委、政府的见证下，山东三联集团公司与历城区港沟镇章灵一村、二村、三村和安家村签订了4个行政村整建制加入三联集团公司的协议。后经历城区委、区政府研究决定，同意三联集团公司对4个村实施兼并，并同意三联集团公司对约10平方公里区域内的土地进行综合开发。根据历城区政府的批复文件，三联集团公司实际拥有对4个村13491亩集体土地（其中耕地7948亩）的占有、开发、收益等权力，形成了圈占集体土地的事实，侵犯了农民集体土地所有权和使用权;事实上行使了对集体土地的经营、管理和处置，发生了非法转让土地行为，扰乱了土地市场秩序。历城区政府的行为属非法批准占用土地。

原济南市历城区区委书记，现任济南市市委常委、副市长郭作贵对非法批准三联集团公司圈占集体土地负有主要责任，犯有违法失职错误，原历城区委副书记、区长，现任济南市科学技术局局长冯光文是第二责任人，省纪委、济南市人民政府分别给予郭作贵同志党内警告处分、冯光文同志行政记过处分。

二、济南市政府违规处置济南水泥厂、东方红水泥厂国有土地

1998年9月，济南市政府研究确定对济南水泥厂、东方红水泥厂进行搬迁，原厂区土地作为房地产开发用地。在经济测算的基础上，确定开发项目总价款为5亿元人民币，并先后在香港招商会和济南金秋贸易洽谈会上公开进行了项目招商。尽管有多家开发商有意投标，但因项目开发资金投入巨大、用地条件较差、时间要求紧等原因，项目招商未能完成。2001年8月23日，济南市政府在对有意向用地的青岛海信集团、兖矿集团北京银信光华房地产开发有限公司等单位进行内部议标的基础上，确定由兖矿集团北京银信光华房地产开发有限公司开发原济南水泥厂、东方红水泥厂及周边土地;并根据济南市政府“腾笼换业”国有企业可以适当减免国有土地使用权出让金的政策，作出了免缴土地出让金等有关费用的承诺。2001年8月24日，济南市政府、济南市城市建设投资有限公司与北京银信光华房地产开发有限公司签订了《关于对原济南水泥厂、东方红水泥厂地区开发建设协议书》，约定北京银信光华房地产开发有限公司以5亿元的资金，取得对原济南水泥厂、东方红水泥厂及周边范围内约1500亩土地的“开发建设权”和原济南水泥厂、东方红水泥厂约917亩土地的使用权，用于建设住宅、写字楼、商铺、酒店及配套设施。目前，原济南水泥厂、东方红水泥厂约917亩土地及其周边的33.4亩土地已交付北京银信光华房地产开发有限公司搞商品房建设。2001年8月28日、9月24日，北京银信光华房地产开发有限公司分两次将土地出让金共5亿元人民币上缴济南市财政局。

在有多个意向用地者和未进行地价评估的情况下，济南市政府未以规范的公开招标、拍卖和挂牌方式而以协议方式处置原济南水泥厂、东方红水泥厂及其周边地区的国有土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）的规定，属于违法违规处置国有土地使用权。

对原济南水泥厂、东方红水泥厂国有土地使用权的处置是1998年9月确定的，运作过程较长，减免国有土地使用权出让金的承诺没有兑现，也未发现国有土地资产大量流失的问题，存在的主要问题是运作不规范。对此，济南市政府及有关责任人已作出深刻检查，不再给予处分。

三、济南市政府应对该市土地违法问题负领导责任

近年来，济南市土地违法问题比较突出。一是违规设立各类园区。该市被查的31个园区中，经国务院、省政府批准的只有4个。二是国有划拨土地和集体土地非法入市。一些国有企业以“资本运营”等名义，未经政府批准，擅自与房地产开发商签订土地转让协议，非法转让国有划拨土地从事房地产开发;一些城郊农村集体经济组织私下与开发公司签订协议非法转让集体土地，或以集体土地投资入股搞合作开发，土地私下交易时有发生。三是违反和随意修改土地利用总体规划问题比较突出。有些园区的设立不考虑是否符合土地利用总体规划;为了设立园区和安排建设项目用地，出现违规调整乡镇土地利用总体规划的现象。四是长期存在多头多部门管理和多渠道违法违规供应土地的问题。政府相关部门工作脱节，土地审批后置，土地使用权处置操作不规范。对此，济南市政府已作出深刻检查，从中吸取教训，加大整改力度，认真整顿和规范土地市场秩序。

济南市土地市场违法违规的问题，在一些地方也不同程度地存在。各地要举一反三，认真吸取教训，牢固树立规划意识，严格实行土地用途管制制度，加强土地利用总体规划的编制和实施，维护土地利用总体规划的权威。坚持严格的基本农田保护制度，切实保护耕地，从严控制城乡建设用地供应总量，严禁任何单位、个人与乡村签订协议圈占土地，严禁任何单位和个人使用农民集体土地进行房地产开发。加强土地市场建设，规范土地市场秩序，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地都必须依法以招标、拍卖或挂牌出让方式提供。改革和完善征地制度和集体建设用地使用制度，切实维护农民的合法权益，禁止压低、侵占和挪用征地补偿费和其他征地中形成的有关费用。土地必须实行集中统一管理，严禁下放土地审批权。各级领导干部要增强法制观念和依法行政意识，严格执行土地管理的各项法律、法规及政策，切实做到依法行政。

山东省人民政府

二○○三年十一月二十三日