根据省有关征地留用地的管理规定，结合本市实际情况，我市制定了《中山市征收农村集体土地留用地管理办法》（中府办〔2018〕40号，简称《办法》），于2018年9月21日起实施。根据《中山市行政机关规范性文件管理规定》（中府〔2015〕14号）的相关规定，现就文件解读如下：
一、制定《办法》的政策背景
征地留用地（简称留用地），是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。
《中华人民共和国土地管理法》第四十七条对征收土地应按照土地原用途进行补偿作出了规定。1993年，广东省人民政府颁布的《广东省征地管理规定》（粤府〔1993〕94号）已经明确要求征地时要安排10％的留用地给农村集体经济组织使用。2009年，省政府办公厅正式出台《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》（粤府办〔2009〕41号），对留用地的定义、适用范围、指标管理、报批方式等进行规范，并要求各地级以上市人民政府根据该办法精神，结合各地区自身实际情况，制定本市征收农村集体经济组织土地留用地管理具体实施办法。
2016年，为进一步完善我省留用地安置政策，着力解决部分地区留用地安置不到位等问题，省政府办公厅颁布《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办〔2016〕30号），从明确留用地安置具体要求、加强留用地报批规范管理、有序推进留用地开发建设、建立留用地管理长效机制等方面，对我省留用地安置、管理做出更为详细的规定。按照《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》的有关精神和要求，我市应拟定符合地方实际情况、有利于留用地统一管理和土地节约集约利用的管理办法。
二、明确我市留用地安置管理的指导思想和总体思路
按照《中共广东省委广东省人民政府关于解决社会保障若干问题的意见》（粤发〔2007〕14号）、《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》（粤府办〔2009〕41号）、《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办〔2016〕30号）等文件精神，结合我市留用地政策实施实效和主要问题，确立了“切实保障被征地农民合法权益、积极稳妥解决历史遗留问题、规范统一留用地安置标准、加强留用地管理市级统筹”的指导思想和总体思路，通过《办法》的制定实施，妥善解决我市留用地历史遗留问题，打开留用地统一规范管理的新局面，促进我市土地管理市级统筹和土地节约集约利用。
三、进一步明确留用地的概念和用途
《办法》在《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》（粤府办〔2009〕41号）的基础上，对留用地的概念直接明确为：“本办法所称的征收农村集体经济组织土地所需的留用地（下称留用地），是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的工业或商业用地”，对留用地是安排给被征地农村集体用于生产发展（而非居住）的建设用地再次做了强调，同时规定了我市留用地安置用途必须为工业或商业，确保《办法》实施后基本杜绝留用地安置用途不规范导致的一系列问题。
四、统一规范了我市留用地安置的相关标准
（一）规范了留用地选址标准。《办法》第二条明确了留用地选址应遵循的原则，其中第一款明确留用地选址应在实际征收土地的范围外，为留用地面积计算和将留用地选址、报批与实际征收土地明确区分开来提供政策依据；同时，第三款根据我省建设用地指标管理制度改革的趋势和我市实际情况，明确“鼓励利用批而未供等存量建设用地安置留用地”，以降低我市批而未供土地存量，争取省奖励建设用地年度计划指标。
（二）统一我市留用地安置比例标准。《办法》第三条规定：“留用地按实际征收农村集体经济组织土地面积（不包含征收后用于安置该农村集体经济组织的土地面积）的10%至15%安排，包含道路、绿化等公共配套用地面积”，并进一步明确了作商业用途的留用地，按实际征收土地面积10%安排，作工业用途的留用地，按实际征收土地面积15%安排。为《办法》实施后我市留用地安置工作提供了统一、明确的标准，减少因安置标准不统一带来的征地矛盾，提高政府公信力和征地安置工作效率。
（三）规范了留用地安置应采取折算货币补偿方式的情形。在《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》（粤府办〔2009〕41号）和《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办〔2016〕30号）相关规定的基础上，《办法》第六条进一步明确了我市留用地安置应采用折算货币补偿方式的四种情形：一是被征地农村集体要求采用折算货币补偿的；二是被征地农村集体所属土地范围内没有符合土规、城规的土地可供安排的；三是被征地农村集体就留用地选址不能与市、镇（区）人民政府协商一致的；四是留用地安置面积小于5亩的。其中第四种情形，目的是降低我市土地碎片化程度，促进土地集中连片开发、集约利用。
（四）明确了留用地转让的相关要求。留用地如何转让是已取得留用地的农村集体经济组织比较关注的问题，《办法》按照省相关文件精神，明确了“以无偿返拨方式取得的留用地土地使用权可转让给第三方，转让前按程序办理补办出让用地手续，不需补缴土地出让金”。
（五）明确了留用地历史遗留问题的解决方法。经统筹研究，《办法》第十一条明确了对办法颁布前已签订征地协商协议，或已在发改部门立项，或已纳入市储备计划项目的留用地安置问题，由征地单位与被征地集体协商解决，以稳妥处理历史遗留留用地问题，减少因征地或留用地问题引发社会不稳定因素。
