农民集体土地所有权

(1984年以来)

亿万农民在党的领导下伟大创造的家庭承包责任制的推行冲击并加速了农村人民公社“政社合一”体制的解体，中发【1983】1号文件《当前农村经济政策的若干问题》明确有步骤、分批地“实行政社分设”，从1983年10月中共中央、国务院发出《关于政社分开建立乡政府通知》，到1985年春基本结束，据统计1985年建立了91138个乡(镇)人民政府(其中：7956个镇政府，83182个乡政府)和940617个村民委员会以及二十世纪九十年代初“村民小组500万个。”而对是否相应建立农村集体经济组织，中共中央和国务院有关文件没有作硬性规定，中发【1983】1号文件《当前农村经济政策的若干问题》指出：“实行政社分设。……人民公社原来的基本核算单位即生产队或大队，在实行联产承包以后，有的以统一经营为主，有的以分户经营为主。它们仍然是劳动群众集体所有制的合作经济。……为了经营好土地，这种地区性的合作经济组织是必要的。其名称、规模和管理机构的设置由群众民主决定。原来的公社一级和非基本核算单位的大队，是取消还是作为经济联合组织保留下来，应根据具体情况，与群众商定。”中发【1984】1号文件中共中央《关于1984年农村工作的通知》中指出：“政社分设以后，农村经济组织应根据生产发展的需要，在群众自愿的基础上设置，形式与规模可以多种多样，不要自上而下强制推行某一种模式。为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。这种组织，可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称；可以以村(大队或联队)为范围设置，也可以以生产队为单位设置；可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子。以村为范围设置的，原生产队的资产不得平调，债权、债务要妥善处理。……原公社一级已经形成经济实体的，应充分发挥其经济组织作用；公社经济力量薄弱的，可以根据具体情况和群众意愿，建立不同形式的经济联合组织或协调服务组织，没有条件的地方也可以不设置。”显然，政社分设后，农村集体经济组织建设和发育滞后，“1987年，全国有村及村以下合作经济组织143万个，1990年增加到189万个，1992年为205万个，1994年又再度发展，增加到218万个；”【农业部农村合作经济研究课题组：《中国农村土地承包经营制度及合作组织运行考察》，《农业经济问题》1996年第2期。】“据29个省、自治区、直辖市(缺西藏)的统计，截至1994年底，全国已设置集体经济组织的乡(镇)村，分别占乡(镇)总数的66%、村总数的90%。”显然，法律不可能把集体土地所有权的主体赋予农村集体经济组织，否则会引起集体土地所有权主体的缺位或虚化，甚至引起大量集体所有土地的暂时和长期“无主现象”(无主不动产则通常归国家所有，如是，则广大农民是不会同意的，会引起社会动荡)。因此，1982年《宪法》第10条第2款原则规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属集体所有。”1986年4月12日《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。”1986年6月25日《土地管理法》第8条第1款与上述《民法通则》第74条除有相同规定外，增加第2款规定：“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”从而真正确立了农民集体土地所有权。