主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受省人民政府的委托，现就《江苏省非税收入管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》），作如下说明：
一、立法的必要性
近几年，随着我省经济社会的快速发展，非税收入与税收收入同步发展，规模不断扩大，非税收入已成为地方财政收入的重要组成部分，在实现地方财政收支平衡、支持地方经济建设、促进社会各项事业发展等方面，发挥着重要作用。加强非税收入管理，对于增强政府宏观调控能力、促进我省经济社会持续平稳健康发展具有十分重要的意义，同时，有利于建立健全公共财政体制，理顺政府间分配关系。据统计，2011年全省非税收入5431.96亿元，其中一般预算中非税收入1024.37亿元，占全省非税收入的比重为18.9%；政府性基金收入4069.59亿元，占非税收入的比重为74.9%。
在非税收入管理过程中，各级政府及财政等相关部门采取了一系列有力措施，从非税收入实行专户储存、财政收支两条线管理到实行非税收入收缴管理改革，逐步进入了较为规范的管理轨道。但是，当前我省非税收入管理还存在着一些问题和薄弱环节，主要表现在以下几个方面：一是非税收入的所有权、使用权和管理权未真正归位，非税收入仍由各个部门单位分散执收，仍然存在“谁收费、谁使用”的收支挂钩的收费体制；二是执收行为不规范，部分地方7和部门存在违规减、免、缓征非税收入情况，导致非税收入不能应收尽收，造成部分非税收入流失；三是综合财政预算还没有真正实施到位，非税收入的支出安排与单位的执收实绩相挂钩，预算内拨款与非税收入未能真正实现统筹使用；四是非税收入资金缴拨关系仍未完全理顺，未能全部通过各级国库或财政专户上缴拨付，尤其是一些省级主管部门的非税收入，在市、县征收后直接上缴或返还；五是相对于税收健全的制度体系，非税收入在立法方面显得较为薄弱和滞后，非税收入管理缺乏有力的法律支撑。为解决我省非税收入管理实践中存在的问题，切实有效地提高非税收入管理水平，有必要尽快制定我省的非税收入管理法规。
二、《条例（草案）》的起草过程
2008年，《江苏省非税收入管理条例》列入省人大2008-2012五年立法规划。2009年初，省财政厅在全省开展了非税收入管理立法前期调研工作，分析研究我省非税收入管理存在的问题及立法对策，形成了非税收入管理立法调研报告。2010年初省财政厅成立非税收入管理立法小组，着手起草《条例》草案，在广泛听取各部门业务、监管和法律等方面意见的基础上，形成草案初稿，并在全省财政系统内广泛征求意见，汇总、分析、吸收各地、各部门意见后，修改形成了《条例（草案）》（送审稿），于2011年10月报省政府。省政府法制办经初步审核修改后，书面征求了省政府所有组成部门、直属机构以及13个设区的市政府的意见。2011年11月，省人大常委会正式将《江苏省非税收入管理条例》列为2012年立法计划制定项目。2012年2月7日至8日，省政府法制办会同省财政厅赴无锡、镇江等地进行调研，实地考察了非税收入征缴系统，了解非税收入执收情况，并召开了由当地有关部门参加的座谈会。2月20日，省政府法制办再次召开专题会议，协调省相关部门意见。在此基础上修改、完善有关条款，形成《条例（草案）》（修改送审稿），报送省政府。2012年3月19日，省政府第88次常务会议讨论通过了《条例（草案）》，现提请省人大常委会审议。
三、需要说明的几个主要问题
（一）关于《条例（草案）》的适用范围和非税收入管理原则。
《条例（草案）》第二条明确规定“本省行政区域内非税收入的收支管理、绩效评价和监督检查，适用本条例”，明确了条例的适用范围，具体包括非税收入的项目管理、执收管理、票据管理、资金管理、绩效评价和监督检查等内容，涵盖了非税收入管理的各个环节，是对非税收入管理的全面规范。
《条例（草案）》第四条规定“非税收入遵循分级、分类管理的原则，纳入财政管理，统筹安排使用”，凸显了非税收入应当纳入预算管理，统筹安排使用的要求，在管理级次上按照法律、法规规定或者审批权限确定的收入归属，纳入相应级次财政预算管理，同时按照非税收入类型和特点实行分类管理。
（二）关于非税收入的概念和范围。
对非税收入的概念和范围进行界定，是做好非税收入管理立法的前提，《条例（草案）》第三条以定义加列举的方式界定了非税收入的概念和具体内容。非税收入的概念基本沿用财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号）的规定。从立法角度考虑，《条例（草案）》按照《政府收支分类科目》规定，将非税收入的管理范围分为行政事业性收费收入、政府性基金收入、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收入、专项收入、其他非税收入七大类。与财综[2004]53号文件相比，作了三个层次的调整：一是将较为具体的彩票公益金、以政府名义接受的捐赠收入合并为其他非税收入；二是将国有资源有偿使用收入和国有资产有偿使用收入合并为国有资源（资产）有偿使用收入：三是增加了专项收入类。此外，《条例（草案）》将不体现非税收入属性的社会保障基金、债务收入、住房公积金排除出非税收入管理范围。
（三）关于非税收入的立项。
非税收入项目的设立是政府非税收入的源头，只有把好项目的设立关，才能从根本上做到非税收入的规范管理。需要立项的非税收入主要有行政事业性收费收入、政府性基金收入、专项收入等三大类，国家对其项目的设立控制非常严格，规定了具体的审批权限和审批程序。对我省来说，只有省政府和省财政、价格主管部门被赋予部分行政事业性收费项目的审批权。2006年省财政厅、物价局联合印发的《江苏省行政事业性收费管理暂行办法》，对我省行政事业性收费项目的审批权限和审批程序作了详细具体的规定。因此，《条例（草案）》在第七条中仅作了原则性规定。
（四）关于非税收入的执收主体。
相比税收执收主体的唯一性，非税收入除少数由财政部门直接执收外，其余大部分均由部门执收，使得非税收入的执收缺乏统一性和权威性。因此，在国家没有明确统一的非税收入执收主体的情况下，《条例（草案）》规定法律、法规、规章已明确非税收入的执收单位的，由法定执收单位执收；没有明确规定的，由财政部门或者财政部门委托的相关单位执收。
《条例（草案）》同时明确规定了执收单位应当履行的职责，除依法收缴非税收入以及记录、汇总、核对非税收入收缴情况等日常工作外，适应政府信息公开的要求，《条例（草案）》特别规定了执收单位应当向社会公示执收的非税收入项目、对象、标准、范围、期限、方式的职责，既便民利民，又强化了对非税收入执收行为的社会监督。
（五）关于非税收入的具体执收规范。
《条例（草案）》在明确规定非税收入实行收缴分离制度的基础上，规定了三个方面的具体内容。一是非税收入收缴代理银行，其确定应当在具备相关结算业务资格的银行中，按照公开、公平、公正的原则，采取招投标方式确定，同时规定了代理银行代收非税收入的职责；二是票据管理，非税收入票据是记录、反映非税收入各项政策落实情况和执收单位执收行为的重要载体，具有“以票管收”的重要作用。《条例（草案）》明确了财政部门对于财政票据的管理职责，并在第十二条第一款中规定“执收单位执收非税收入，应当向缴款人出具由省级以上财政部门统一印制的财政票据。”同时，考虑到部分政府非税收入由地方税务机关执收的实际情况，在第二款中规定“非税收入由税务机关执收的，按照国家税务总局有关规定使用税收票证”；三是缓缴、减缴、免缴规定，《条例（草案）》规定了缴款人应当向执收单位提出书面申请，按照规定报有权部门审批的程序要求。
（六）关于非税收入账户。
《条例（草案）》明确了非税收入账户主要包括国库存款账户、财政专户和非税收入汇缴户，非税收入的收缴、归集、核算、缴库、支付、退付以及上下级分成的非税收入的划解、结算都应当通过非税收入账户进行，同时规定财政部门是非税收入账户的管理主体，未经财政部门批准，任何单位不得擅自设立、变更、撤销非税收入账户。
（七）关于非税收入的资金管理。
《条例（草案）》明确规定非税收入是政府收入的组成部分，应当纳入财政预算统筹安排，实行收支脱钩。同时，考虑到非税收入的种类繁多、性质复杂，不能将所有非税收入全部纳入公共财政预算，《条例（草案）》规定财政部门应当按照非税收入的不同性质、特点实行分类管理：一是罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入和其他应当统筹安排的非税收入纳入公共财政预算管理；二是行政事业性收费收入、政府性基金收入、专项收入等非税收入纳入政府性基金预算或者公共财政预算管理；三是国有资本经营收入纳入国有资本经营预算管理。
此外，考虑到现行非税收入管理对于财物的管理相对比较薄弱，缺乏统一规范的管理办法，因此，《条例（草案）》明确对财物的处理或处置应当按照相关法律、法规规定，严格履行审批手续，收入上缴国库。
（八）关于非税收入绩效管理和监督检查。
开展财政资金绩效管理，是近年来深化财政改革的一个重要内容。建立科学的非税收入绩效评价体系，加强绩效评价结果的应用，是科学合理设立非税收入项目，完善非税收入管理的有效措施。为填补非税收入绩效管理的空白，发挥绩效管理在非税收入管理中的重要作用，《条例（草案）》对非税收入的绩效管理作了原则性规定，明确要求建立非税收入绩效管理制度，从执收和支出两个方面实施绩效管理。根据不同种类非税收入的特点，按照立足实际、适合操作的原则，《条例（草案）》重点规定了对行政事业性收费收入、政府性基金收入、专项收入等具有专款专用性质的非税收入的绩效评价，要求财政部门、价格主管部门和执收单位对此类非税收入的项目设立和执收标准、范围、期限、方式以及使用效益进行分析评价，开展全过程绩效管理。《条例（草案）》同时要求充分运用相关绩效评价结果，将其作为完善非税收入管理、取消或者调整非税收入项目、编制和安排年度预算的重要依据，充分体现预算绩效目标管理的理念。《条例（草案）》还从完善非税收入监督机制出发，规定了对非税收入实施人大监督、政府监督、部门监督、社会监督等四种监督，从制度层面形成一个比较完整的非税收入监督体系，保障非税收入的规范管理。
（九）关于非税收入的法律责任。
《中华人民共和国预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》等相关法律、法规已对非税收入管理的违法、违规行为进行明确规定，为避免重复，《条例（草案）》只对上述相关法律、法规未涉及的代理银行违反规定的行为设定了处罚。
以上说明连同《条例（草案）》，请一并予以审议。
