省人大常委会：
我受省人民政府的委托，现就《贵州省红枫湖百花湖水资源环境保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》，作如下说明：
一、重新制定《贵州省红枫湖百花湖水资源环境保护条例》的必要性
红枫湖、百花湖（以下简称“两湖”）是贵阳市的主要饮用水源和黔中水利枢纽工程的一部分。其水资源保护工作，事关全省经济社会可持续发展的大局，事关流域内数百万人口的饮用水安全。保护好、管理好两湖，意义特别重大，是流域内各国家机关、各企事业单位和广大群众的共同责任。1995年11月28日，省人大常委会审议通过了《贵州省红枫湖百花湖水资源环境保护条例》（以下简称“《条例》”），并于1996年1月1日起施行；2002年9月29日，省人大常委会根据发展需要对《条例》进行了一次修订。依照《条例》规定，在全社会的支持下，流域内的各级政府和政府有关部门在两湖水资源环境保护方面做了大量工作，使两湖水质有了明显改善。但是，随着近年来贵阳、安顺两市的经济发展、人口增长、气候变化等，两湖生态环境十分脆弱，保护工作面临的形势日益严峻。中央领导同志及省委、省人大、省政府、省政协的有关领导同志多次对两湖的管理和保护作出批示，提出要求。贵阳市为加强两湖和阿哈湖水库的水资源环境保护工作，经机构编制部门批准，设立了两湖一库管理局。尽管如此，在两湖水资源环境保护方面，仍然面临着诸多问题，主要表现在：一是两湖范围内各级各部门之间职权交叉，职责不明，“九龙治水”但治不好水的局面并未完全改变；二是有关地方经济发展需要和水资源环境保护需要之间的矛盾突出；三是《条例》没有规定相应的污染防治措施和落实手段，难以执行到位；四是《中华人民共和国水污染防治法》修订后，需要调整《条例》相应条款以与上位法相衔接。因此，为切实保护好两湖水资源，确保维系流域内有关城市经济社会发展的命脉安全，通过重新制定《条例》，完善两湖水资源保护的有关制度，创新与新形势相适应的行政管理体制，划清有关部门职责，进一步协调、平衡各方利益，十分必要和迫切。
二、《条例（草案）》的起草过程
2007年10月30日省政府专题会议要求2008年开展《条例》修订调研工作，并纳入2009年省政府立法计划，原省环保局开展了有关调研工作。2008年，贵阳市人大代表团向当年的省人大会议上提出了修订《条例》的议案；《条例》的修订被列为2008年省人大常委会立法计划调研项目。2009年，《条例》修订被列为2009年省人大常委会和省政府立法计划正式项目。根据立法计划的安排，省政府法制办、原省环保局成立了《条例（草案）》起草小组，并邀请省人大环资委、省人大常委会法工委参与起草工作的指导。此后，起草小组赴贵阳、安顺两地多次召开有关政府和部门、企事业单位参加的座谈会，听取意见。同时，前往云南，对滇池、抚仙湖有关水资源保护工作专门进行了调研。形成《条例（草案）》初稿后，多次召开立法咨询论证，征求有关省直部门和贵阳市、安顺市政府意见。进入审查阶段，还将《条例（草案）》文本在“贵州省人民政府法制信息网”上公布，征求社会意见。在综合各方意见和借鉴兄弟省立法经验基础上，对文稿反复修改，形成了现在送审的《条例（草案）》。
三、需要说明的几个问题
（一）关于《条例》的重新制定。
省人大常委会和省政府2009年的立法计划，均规定对《条例》进行修订。但《条例（草案）》涉及的内容和条文变动很大。从立法技术上讲，采取修订方式已不便于处理。为此，《条例（草案）》按照重新制定的方式予以起草。
（二）关于两湖水资源保护的基本思路。
根据《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水法》的规定，《条例（草案）》基本上遵循从严保护的原则进行起草，保护的范围有所增加，标准严于《条例》。《条例（草案）》第二章专章规定了污染防治，对禁止行为的范围作了相应调整，规定了对应的整治措施，更有利于条例的执行。
（三）关于两湖管理体制及相关执法权的行使。
《条例（草案）》第五条和第三章，规定了两湖管理的相应行政体制。即贵阳市、安顺市分别明确一个管理部门为两湖管理机构，在管理范围内具体实施两湖水资源环境保护监督管理工作，对其管理范围内的两湖水资源环境质量负责。两湖管理机构的管理界限清楚，职权职责明确。有关行政许可权、行政处罚权可由地方性法规授权给两湖管理机构行使的问题。因相关上位法对执法主体已作出明确规定，不便由地方性法规再行授权，否则，会与上位法抵触，或者造成管理体制上的混乱。为此，《条例（草案）》第二十六条规定，有关行政机关在两湖管理机构管理范围内作出有关行政许可和其他行政审批决定前，应当征求两湖管理机构的意见，以增强了其管理方面的统筹能力。《条例（草案）》第二十七条规定，有关机关的行政处罚权委托两湖管理机构行使；需要集中行使的，由贵阳市、安顺市制定方案报省政府批准。这些规定符合《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》。
（四）关于贵阳市、安顺市政府保护两湖不同意见的处理。
总体来讲，贵阳市政府要求对两湖实施更加严格的管理，提高保护标准，强化管理力度；安顺市政府要求充分考虑水资源保护地经济社会发展的要求，适度调整两湖保护一些具体标准，提高补偿等。双方的意见有不同的角度，但诉求差异突出。为此，《条例（草案）》按照合法、合理和兼顾各方利益的原则处理双方意见。如，贵阳市政府提出原批准在两湖保护范围内开办的矿山，应由县级以上人民政府制定计划，按照规定权限予以关闭。按照《中华人民共和国行政许可法》的规定，关闭经依法批准开办的矿山，应予以补偿，涉及哪级政府关闭，经费来源等一系列复杂问题。考虑到不直接使用关闭手段而通过环保、国土资源、安全生产监督管理等执法部门严格执法，同样能够规范已开办的矿山，解决贵阳市的关切。因而没有必要不区分情形，采用“一刀切”的行政手段处理。再如，安顺市政府提出两湖饮用水水源保护地的范围不宜过大，否则会影响平坝、清镇等地经济社会发展，我们认为相对于以两湖为主要饮用水源的贵阳市及相关流域内数百余万人口饮水安全保障的基本生存利益而言，此为重，水源保护地作出一定的牺牲是必要的，也是必需的。同时，流域内的有些禁止性规定，是《中华人民共和国水污染防治法》的普遍性规定，根本不能降低要求。再如，安顺市政府要求建立生态补偿机制的意见。《条例（草案）》的规定较之《条例》更为严格、标准更高，水源保护地为保护两湖水资源作出一定牺牲，向水源保护地进行生态补偿是必要的。按照《中华人民共和国水污染防治法》第七条关于“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”的规定精神，为平衡和弥补饮用水源保护地的利益，《条例（草案）》第六条规定：“省人民政府通过财政转移支付等方式，建立健全对位于两湖饮用水水源保护区区域和两湖上游地区的水环境生态保护补偿机制。”
（五）关于饮用水源保护区采矿。
对于在饮用水水源准保护区是禁止采矿，还是限制采矿的问题，有关法律、行政法规没有明确规定，但国土资源部规定是限制，而非禁止。《条例（草案）》规定在两湖饮用水水源准保护区禁止采矿，理由是：上位法在饮用水水源准保护区是否准予采矿没有明确规定，按照《中华人民共和国立法法》的授权，地方性法规可以作出相关具体规定。同时，按照从严保护饮用水资源的角度和基于两湖的重要性，地方性法规作出禁止性规定，有现实的需要，有操作的可能，且不违反上位法规定，并无不妥。
以上说明和《条例（草案）》，请予审议。
