项目法人招标制包含的实质内容主要如下：

(一)将政府投资项目建设运营全过程综合为一体

政府投资项目法人招标制，涵盖了政府投资项目的建设和运营两大阶段的全部过程，在项目前期做出项目投资建设公共决策时，就把以后建设阶段的项目建设者、建设方式、建设周期等重大事项确定了下来，同时也把项目建成后的项目运营维护方式、运营期限、将来的项目移交等重大事项给予了确定。这样，项目前期的公共决策、项目建设的设计施工、项目建成后的运营维护，被作为决策、建设、运营维护和移交等彼此相关的项目责任机制，相互衔接了起来，使整个政府投资项目的建设运营全过程综合为一个不可分割的统一整体，而不是现行的将项目决策、建设、运营维护及其内在相连的责任彼此分割管理的做法，从而解决责任分割下不确定性带来的损失无人承担的根本问题。

(二)以公共决策为前提

就性质来讲，政府投资项目属于公共选择决策范畴，它以公共决策为前提。在项目建设运营的公共性受益性质论证(为什么样的公共需要而建)、要建什么项目、如何建、采用什么方式运行维护、如何定价或给予补贴等问题上，以委托人(社会公众)的决策权为基础，符合委托人的意愿是前提。

在政府投资项目中的公共权力的具体行使，是委托给行政等政府部门的，所以按照公共权力委托监督、分权制衡的原理，需要有受监督的公开程序。例如，项目建设规划的形成与确定、就政府投资项目的财政预算提出与通过的过程、对政府公用事业采用收费方式运营或补贴的决策过程，都体现了投资项目的公共性，这些事项通过公共决策程序，贯彻在政府投资项目的建设、运营实施过程之中。公共决策的性质是政府投资项目及其体制区别于非政府投资项目及体制的前提，进一步说，是政府与市场结合时应在“政府这一方”满足的前提。

(三)通过竞争性的市场选择，引入社会资本，确定项目法人

政府投资项目法人招标制中，项目法人的确定由竞争性的公开市场进行选择。通过项目法人的招标，使有融资能力和建设运营组织实施能力的市场主体能够进入政府投资领域，参与政府投资项日的建设运行全过程，从而实现政府投资体制改革的改革目的——以市场化方式减轻政府财政负担，引入社会资本供给社会所需的公共物品。国内有一些项目，甚至是大型项目，采用的还是协议方式，一对一地谈判引人社会资本，组建项目法人，在项目运行过程中还不断谈判磨合。这种方式显然不同于在信息相对充分的公开市场上，采用招标投标的方式，把事后可能的谈判争议尽量通过事先要约方式，与具有竞争优势的市场主体签约，可大大降低交易成本。

(四)形成政府与社会资本的平等投资伙伴关系

在政府投资项目法人招标制中，政府与市场投资人以特许经营协议形式形成市场契约关系，由此确定了政府与社会资本之间围绕投资项目的平等的市场投资伙伴关系。在此关系中，政府是社会资本的项目合作伙伴，为社会资本顺利开展建设运营业务提供了一切协议约定的便利事项；在此基础上，社会资本进行项目相关的建设营运事宜，实现了为社会提供公共物品的目的以及社会资本的盈利目的。

这种关系不同于行政事业单位或机构，受政府委托建设运营，以行政支配权为基础的关系不是伙伴关系，而是科层体系的隶属关系，建设运营方是代理机构的性质。当项目出现损失的时候，代理机构当然不可能承担项目所发生的全部损失。而市场中的交易伙伴关系下，项目的损失则可以由履约条件保障，让社会资本承担。

(五)对政府和社会资本之间的项目风险损失分担做出制度安排

之所以社会资本能够参与到政府投资项目中来，并与政府签订特许经营协议，形成平等的投资伙伴关系，其根源在于实行政政府投资项目法人招标制能够清晰划分各参与方的项目风险损失边界，对政府和社会资本之间的项目风险损失分担做出制度性的安排，并给与相应的信用保障，从而使特许经营协议以及其他协商事项能够得到实际执行。

政府投资项目法人招标制的核心就是通过公开市场招标，政府能够充分利用市场的信息揭示功能，发现有能力的市场投资人，社会资本也能够获得足够的各项信息进入政府投资项目。在此基础上，政府与市场投资人成为平等的合作伙伴，达成尽可能完善的特许经营协议，并以各自的信用保障机制确保履约，从而预先对潜在的项目风险损失的分担做出了制度上的安排，使项目全过程各环节的风险损失边界得到清晰划分，大大降低了项目全过程的不确定性。