需要强调的是，提出“三权分离”的农地制度创新，构建集体所有、家庭承包、多元经营的新型农地制度，前提是坚持农村土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变，在此基础上进一步明晰相关制度的权益内涵。这是对现有农地制度和农村基本经营制度的完善和发展，而不是背离。“三权分离”的农地制度主要有以下政策取向。

农村土地集体所有属性不变。农村土地集体所有兼顾了国家、集体、农民各方利益，是有效的所有权制度安排。但集体所有是一个弹性很大的制度空间。我国区域经济发展差异性明显，土地集体所有的意义在不同区域差异很大。比如，在广东南海、浙江温州、江苏昆山等集体经济比较发达的地区，土地集体所有权的“产权强度”明显要高。在承认农户承包经营权的前提下，一些地方采取类似“反租倒包”的做法，对农地的支配能力大大增强，一些地方农户的承包经营权已经后退至仅保留获取租金收益或股份分红的权利。而大部分主要农区和中西部地区，农村集体经济薄弱，拥有的资源和支配力量不足，集体所有权大部分情况下处于虚置状态。

进一步细分农户的承包经营权。承包经营权是一个包含诸多权利内涵而且权能还在不断丰富和拓展的权利束。土地承包经营权是典型的用益物权，在没有发生权利分离的前提下，拥有相应的占有、经营、收益、处置等完整的权利；在承包与经营两权分离之后，承包权则更多表现为占有、处置权，以及在此基础上衍生出的多重权益，典型的如继承权、退出权等，相应的经营权更多表现为耕作、经营、收益以及其他衍生的多重权益，如入股权、抵押权等。对国家而言，土地承包经营权的设置直接影响甚至决定农业绩效，进而影响国家粮食安全与重要农产品的有效供给，乃至农村社会稳定和公平正义。对农民而言，承包经营权的设置不仅关系其经营权利的大小和地权的稳定性，而且深刻影响其获取土地的财产收益。在工业化、城镇化快速推进和“四化”同步发展的背景下，有必要实行承包权和经营权分离，承包权主要体现为给承包农户带来财产收益，实现土地承包经营权的财产价值；经营权则通过在更大范围内流动，提高有限资源的配置效率，并由此发展新型经营主体和多元化土地经营方式。