各辖市、区人民政府，市各委办局，市各直属单位：
为进一步推动预算管理改革，实施全面规范、公开透明的预算制度，根据新《中华人民共和国预算法》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《省政府关于深化预算管理制度改革的通知》（苏政发〔2015〕10号）和《中共常州市委常州市人民政府关于深化财税体制改革加快建立现代财政制度的实施意见》（常发〔2014〕23号）有关要求，现就深化我市预算管理制度改革通知如下：
一、充分认识深化预算管理制度改革的重要性和紧迫性
1995年《中华人民共和国预算法》实施以来，我市先后实施了预算外收支纳入预算管理、政府采购、部门预算、国库集中收付、绩效管理等重大改革，预算管理范围不断拓展，预算管理制度不断健全，预算审查监督不断加强，对规范各级政府预算管理、加强宏观调控、促进社会经济持续健康发展发挥了重要作用。但随着经济社会发展，现行预算管理制度也暴露出一些不符合公共财政制度和现代政府治理要求的问题，主要表现在：预算体系不够完善，地方政府债务尚未完全纳入预算管理；跨年度预算平衡机制尚未建立；财政收支结构有待优化；预算资金使用绩效仍需提高；财经纪律有待加强等，财政可持续发展面临严峻考验。
党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总目标，并对改进预算管理制度提出明确要求，新预算法为深化预算管理制度指明了方向并提供了法制基础，省委十二届七次全会和市委十一届七次全会也对推进预算管理改革作出了具体部署。深入推进我市预算管理制度改革，实施全面规范、公开透明的预算制度，是深化财税体制改革、建立公共财政制度的迫切需要，是推动“迈上新台阶、建设新常州”的客观要求，是完善社会主义市场经济体制、加快转变政府职能的必由之路，是推进国家治理体系现代化、实现社会经济持续健康发展的重要保障。
二、全面推进预算管理改革各项工作
全面推进预算管理改革，应坚持遵循现代国家治理理念，划清市场与政府边界，着力推进预算公开透明，总体设计与协调推进相结合等基本原则，重点做好以下工作：
（一）完善政府预算体系，增强政府财力运筹能力
1．建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。政府的收入和支出全部纳入预算管理，明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立健全定位清晰、分工明确、有机衔接的政府预算体系。在编制一般公共预算支出时，应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排中央、省和市政府确定的重点支出；应按照本级一般公共预算支出额的1%至3%设置预备费，按照新预算法要求设置预算稳定调节基金。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按照基金项目编制，做到以收定支。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字；逐步提高国有资本经营收益上缴比例，2015年达到20%，2018年达到25%，2020年达到30%。社会保险基金预算应按照统筹层级和社会保险项目分别编制，做到收支平衡；要积极探索社保基金结余保值增值途径，在精算平衡的基础上实现社会保险基金可持续运行。
2．加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。按规定将地方教育费附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金等11项政府性基金转列一般公共预算。加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度。政府性基金预算安排支出的项目，一般公共预算可不再安排或减少安排。对一般公共预算和政府性基金预算都安排支出的项目，应制定统一的资金管理办法。加强国有资本经营预算支出与一般公共预算支出的统筹使用。国有资本经营预算支出范围除调入一般公共预算和补充社保基金外，限定用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、对国有企业的资本金注入及国有企业政策性补贴等方面。
3．健全预算标准体系。制定科学合理、动态管理的预算支出定额标准和资产配置标准，加快推进项目支出定额标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。加快制定完善机关运行经费实物定额和服务标准，实行财政供养人员实名制管理，建立组织、机构编制、人力资源社会保障、财政等部门机构人员信息共享机制，严禁超编配备人员，杜绝“吃空饷”现象。加强人员编制管理和资产管理，健全人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制。严格执行政府收支分类体系，按照功能分类和经济分类编制部门预决算和政府预决算。
（二）推进预决算公开，建立透明预算制度
1．扩大公开范围。除涉密信息外，各级政府要及时公开经本级人大或人大常委会批准的预算、预算调整、预算执行情况、决算的报告及报表，并对本级政府采购情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。各级所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算、“三公”经费预决算。2015年起公开“会议费”和“培训费”，并对机关运行经费的安排和使用情况、政府采购情况等重要事项作出说明。各部门要逐步公开政策制定、项目评审、资金分配、绩效评价、财政监督等决策过程和依据。2015年，全市县级以上政府要全面公开政府预决算、部门预决算及“三公”经费预决算。
2．细化公开内容。除涉密信息外，政府预决算逐步细化公开到支出功能分类项级科目。按时公开市级政府部门专项资金管理清单。部门预决算逐步公开到基本支出和项目支出。“三公”经费公开时，要细化说明因公出国（境）团组数和人数，公务用车购置数及保有量，国内公务接待的批次、人数、经费总额等内容。逐步按经济分类公开政府预决算和部门预决算，明细反映政府支出的经济性质和具体用途。
（三）改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制
1．改进年度预算控制方式。一般公共预算审核的重点由平衡状态向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，各级政府向本级人大报告支出预算的同时，重点报告支出政策内容。预算执行中需增加或减少预算总支出，必须报经本级人大常委会审查批准。收入预算从约束性转为预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学测算。
2．建立跨年度预算平衡机制。各级政府要根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。一般公共预算执行中如出现超收，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡的，各级政府可通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。
3．探索实行中期财政规划管理。中期财政规划要与地方经济和社会发展规划纲要及国家宏观经济政策相衔接。各级政府在编制年度预算时，积极探索编制三年滚动财政规划,对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重要项目，研究政策目标、运行机制、评价办法和资金保障措施，提高财政政策的前瞻性和可持续性，提高财政预算的统筹能力。强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。各部门、行业规划中涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接。推进部门编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制，健全部门三年规划与预算项目库衔接机制。
（四）加强财政收入管理，清理规范财税优惠政策
1．依法加强税收征管。各级税收征管部门要依照法律法规及时足额组织税收收入，并探索建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系，做到依法征收、应收尽收，不收过头税。完善税源控管机制，各级政府不得脱离当地税源实际向征管部门下达收入任务。严格减免税管理，不得违反法律法规的规定和超越权限多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征税款。加强执法监督，强化税收入库管理，对故意混库侵占市级税收收入的行为从严从重查处，并对相关人员进行问责。
2．加强非税收入管理。各地、各部门要依照法律法规切实加强非税收入管理。继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不合法、不合理的收费基金项目。建立和实施收费基金目录清单制度，进一步提高收费政策的透明度。加快建立健全国有资源、国有资产有偿使用制度和收益共享机制。加强国有资本收益管理，完善国家以所有者身份参与国有企业利润分配制度，落实国有资本收益权。加强非税收入分类预算管理，完善非税收入征缴制度和监督体系，严禁违规减免、缓征或隐匿、滞留、挪用、坐支非税收入，严禁通过违规调库、乱收费、乱罚款等手段虚增财政收入。
3．全面清理规范税收等优惠政策。严格按照国务院、省政府和市政府关于清理规范税收等优惠政策的有关要求，按照税收法定原则，全面清理各地违规自行制定的税收等优惠政策。未经批准，各地、各部门起草的行政规章、发展规划、区域政策等都不得规定具体税收优惠政策。规范非税等收入管理，严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地；严禁低价转让国有资产、国有企业股权以及矿产等国有资源；严禁违反法律法规和国务院规定减免、缓征企业应当承担的社会保险缴费，未经国务院、省政府批准不得允许企业低于统一规定费率缴费。各地违法违规制定的与企业及其投资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，要坚决予以取消。加强考核问责，严惩各类违法违规行为。
（五）优化财政支出结构，完善财政转移支付制度
1．合理安排财政支出。严格执行《党政机关厉行节约反对浪费条例》，严控政府性楼堂馆所、财政供养人员以及“三公”经费等一般性支出。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目即“资金等项目”的办法。完善公共服务支出保障机制，提高民生保障水平。统一预算分配权，所有预算资金纳入财政部门统一分配，各部门不得对下拨付资金。除国务院、省政府另有规定外，各级、各部门一律不得将特定领域财政投入情况纳入对下级政府及其部门的政绩考核体系。按照国家部署，除法律有专门规定外，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。
2．整合规范专项转移支付。规范专项转移支付项目设立，严格控制新增项目和资金规模。凡市场竞争机制能够有效调节的事项，不得新设专项转移支付。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。结合事权和支出责任划分，清理压缩专项转移支付，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对竞争性领域的专项转移支付逐一甄别排查，凡属“小、散、乱”及效用不明显的要坚决取消，其余需保留的也要予以压缩或实行零增长。改进分配方式，减少行政性分配，引入市场化运作模式，建立并规范“财政资金改基金”办法，逐步与金融资本相融合，引导社会资本增加投入。对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项转移支付予以整合。清理现行配套政策，对属于市级承担支出责任的事项，一律不得要求辖市（区）安排配套资金；对属于市和辖市（区）分担支出责任的事项，由市和辖市（区）按各自应分担数额安排资金。
3．完善一般性转移支付制度。转移支付要以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，围绕“保工资、保运转、保民生”完善基本财力保障机制。研究推进财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，推动基本公共服务由户籍人口向常住人口拓展。
4．加强政府购买服务资金管理。坚持政府购买服务与推进事业单位改革、社会组织改革相结合，提高公共服务质量。动态调整和完善政府购买服务指导性目录，加快制定政府购买服务项目标准，健全政府购买服务预算管理体系。政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或者经批准的专项资金等既有预算中统筹安排。
（六）强化预算执行管理，提高财政支出绩效
1．加强预算执行管理。硬化预算约束，严格执行人大批准的预算，严禁超预算或无预算支出，严格按照法定程序调整预算。年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，对一些必须出台的政策通过预算调整或以后年度预算安排资金。及时批复部门预算，严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序及时办理资金支付，涉及政府采购的应严格执行政府采购有关规定。预算执行中严格控制不同预算科目、预算级次或项目间的预算资金的调剂，确需调剂使用的，严格按照财政部门的规定办理。及时批复部门预算，财政部门应在人代会批准预算的20日内批复各部门预算，各部门应在财政部门批复本部门预算的15日内批复所属单位预算。加快转移支付预算正式下达进度，市财政在接到省财政转移支付30日内正式分配下达到辖市（区）财政部门。对据实结算等特殊项目的转移支付，可以分批下达预算，或者先预付后结算。
2．规范国库资金管理。规范国库资金管理，提高国库资金收支运行效率。全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户须在2年内逐步取消。规范权责发生制核算，严格权责发生制核算范围，控制核算规模。各级财政除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。按国务院规定施行权责发生制的特定事项，应当向本级人大常委会报告。全面清理已经发生的财政借垫款，应当由预算安排支出的按规定列支，符合制度规定的临时性借垫款及时收回，不符合制度规定的借垫款限期收回。加强财政对外借款管理，各级财政严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。
3．加强结转结余资金管理。建立结转结余资金定期清理机制，有效盘活财政存量资金。各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续2年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理，其中一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。要加大结转资金统筹使用力度，对不需按原用途使用的资金，可按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。各级预算单位实行基本账户零余额化管理，财政部门要做好结转结余资金的清理与监督检查工作。从2015年起，除国家另有规定外，对政府性基金预算中连续2年未用完的结转资金，全部调入一般公共预算。建立预算编制与结转结余资金管理相结合的机制，细化预算编制，提高年初预算到位率。建立科学合理的预算执行进度考核机制，实施预算执行进度的通报制度和监督检查制度，有效控制新增结转结余资金。
4．健全预算绩效管理机制。全面推进预算绩效管理工作，以结果为导向，强化支出责任和效率意识，逐步将预算绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金。加快推进绩效目标管理，调整和完善绩效目标编制办法，进一步加强绩效目标审核，积极探索建立以绩效目标为导向的预算编制模式。深入实施绩效评价，不断完善财政支出绩效评价方式方法，大力拓宽绩效评价范围，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面。强化绩效结果应用，将绩效目标评审意见作为项目预算安排、调整和进入财政滚动项目库的重要依据；绩效评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排财政预算的重要依据。对绩效较好的项目优先支持，对绩效较差的项目进行整改、调减或撤销。建立健全绩效报告、反馈整改、绩效公开、绩效问责等工作机制。
5．建立权责发生制的政府综合财务报告制度。按照国家制定的政府综合财务报告制度改革方案、制度规范和操作指南，建立政府综合财务报告和政府会计标准体系，待条件成熟时，政府综合财务报告向本级人大或其常委会报告。研究将政府综合财务报告主要指标作为考核地方政府绩效的依据，逐步建立政府综合财务报告公开机制。
（七）规范地方政府债务管理，防控财政风险
1．建立规范的政府举债融资机制。市及辖市（区）政府确需举借债务的，需向省政府提出申请，由省政府审核后代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府举债采取政府债券方式。剥离融资平台公司政府融资功能。推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。
2．对政府债务实行规模控制和分类管理。对政府债务规模实行限额管理，并不得突破批准的限额。政府债务分为一般债务、专项债务两类，分别纳入预算管理。一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理。专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。
3．严格限定政府举债程序和资金用途。政府举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。政府举借债务要遵循市场化原则。建立政府信用评级制度，逐步完善政府债券市场。政府举借的债务，只能用于公益性支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。
4．建立债务风险预警及化解机制。各级财政部门根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地债务风险状况，并对债务高风险地区进行风险预警。债务高风险地区要积极采取措施，逐步降低风险。对甄别后纳入预算管理的政府存量债务，各地可按照规定程序通过地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构。要硬化预算约束，防范道德风险，各辖市（区）政府对其举借的债务负有偿还责任，市级政府实行不救助原则。
5．建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，各辖市（区）政府要对本地区地方政府性债务负责任。各级政府要切实担负起加强政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。
（八）规范理财行为，严肃财经纪律
1．坚持依法理财，主动接受监督。各地、各部门要严格遵守新预算法、税收征收管理法、会计法、政府采购法等财税法律法规，依法行使行政决策权和财政管理权，自觉接受人大监督和社会各界的监督。审计部门要建立和完善政府决算审计制度，进一步加强审计监督。推进预算公开，增强政府理财的透明度，减少政府自由裁量权，让财政资金在阳光下运行。
2．健全制度体系，规范理财行为。加强预算编制、收入征管、资金分配、国库管理、政府采购、财政监督、绩效评价、责任追究等方面的制度建设。规范理财行为，严格按照规范的程序和要求编报预决算，按规定的用途拨付和使用资金，预决算编报都要做到程序合法、数据准确、情况真实、内容完整。完善内部控制制度，利用信息化手段动态监控所有政府性资金和财政资金运行的全过程。
3．严肃财经纪律，强化责任追究。财经纪律是财经工作必须遵守的行为准则，也是预算管理制度改革取得成效的重要保障。各辖市（区）政府要对本地各部门和单位财经纪律的执行情况进行全面检查。通过单位自查、财政部门和审计部门专项检查，及时发现存在的问题。强化责任追究，对检查中发现的虚报、冒领、截留、挪用、滞留财政资金以及违规出台税收优惠政策等涉及违规违纪行为，要按照新预算法等法律法规的规定严肃处理。
三、加强深化预算管理制度改革的组织领导
各地、各部门要从大局出发，把思想与行动统一到党中央、国务院、省委、省政府和市委、市政府决策部署上来，以高度的责任感、使命感和改革创新精神，切实履行职责，加强协调配合，认真落实各项改革措施，合力推进预算管理制度改革。坚持法治思维，做到于法有据，在法治轨道上全力推进预算管理制度改革。市财政部门要加强工作指导和统筹协调，妥善解决改革中出现的矛盾和问题。辖市（区）政府要加强组织领导，结合本地实际情况制定具体落实措施和工作方案，确保各项改革取得实实在在的成效。市有关部门要强化责任意识和配合意识，明确责任分工，健全工作机制，共同推进各项改革。
常州市人民政府
2015年4月3日
