关于《楼堂馆所建设管理条例（征求意见稿）》的说明
一、修订必要性
现行《楼堂馆所建设管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）自1988年9月由国务院颁布施行以来，在规范楼堂馆所建设审批、明确资金来源、严格建设标准等方面发挥了重要作用。20多年来，我国经济体制和行政管理体制发生了重大变化，《暂行条例》的许多内容已不适应实际需要。特别是党的十八大以来，党中央、国务院对厉行节约反对浪费作出了一系列部署，对控制和规范党政机关办公楼等楼堂馆所建设提出了更加严格的要求。因此，有必要根据新形势、新要求，对《暂行条例》予以修订，为严格控制和规范楼堂馆所建设提供更有力的法律保障。发展改革委会同有关部门经过深入调查研究、广泛征求意见，研究起草了《楼堂馆所建设管理条例（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）。
二、主要修改内容
（一）进一步界定了适用范围
《暂行条例》将楼堂馆所分为经营性和非经营性两类，适用范围比较广：类型上包括办公楼、招待所、展览馆、纪念馆、疗养院，旅游宾馆、写字楼、游乐场等，主体上适用于所有机关、团体、全民所有制企业事业单位。根据现实情况，征求意见稿重新界定了楼堂馆所的范围，限定为党政机关新建、扩建、改建、购置、置换和维修改造办公用房以及培训中心等各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或者场所，不包括图书馆、科技馆、博物馆等公益性项目以及党政机关业务用房项目等。对于有关企事业单位建设楼堂馆所项目，则规定参照本条例执行。（征求意见稿第二条、第四十条、第四十一条）
（二）进一步明确了资金来源要求
《暂行条例》规定楼堂馆所项目的资金来源必须符合国家的有关规定，并明确企业流动资金、救济资金、扶贫资金、教育经费等不得用于楼堂馆所建设。征求意见稿则更为严格，规定楼堂馆所建设只能使用财政性资金，不得使用金融机构贷款，不得接受赞助或者捐赠资金，不得融资、集资或者摊派，不得借款，不得由施工单位垫资，不得挪用各类专项资金，不得违反收支两条线管理规定而直接使用土地收益和资产转让收益等资金。（征求意见稿第二条、第五条）
（三）进一步严格了审批权限
《暂行条例》规定，进行楼堂馆所建设，必须报批项目建议书和项目开工报告，并具体规定了审批部门的权限。征求意见稿更为严格，规定新增办公用房应首先调剂安排，不能调剂的再新建。对于新建、扩建、改建楼堂馆所项目，审批机关应当审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计，严格核定投资概算，并明确了国务院、国务院发展改革部门、国务院机关事务管理部门、中直机关事务管理部门和各级地方政府的审批权限。对于维修改造项目，明确了审批机关和资金安排。对于垂直管理体制中央部门的京外单位楼堂馆所项目，明确了审批机关和审批权限。此外，对于置换楼堂馆所项目和租赁办公用房，也要求按规定履行审批手续。（征求意见稿第六条、第九条至第十四条）
（四）增加了项目审批的程序性要求
《暂行条例》没有规定项目审批的程序性要求。征求意见稿增加了项目建议书、可行性研究报告的编制要求，委托评估制度、委托编制初步设计制度以及相应的审批环节等内容。增加了项目有法定重大变化情形时，项目单位应当重新组织编制可行性研究报告，并报审批机关审批的内容。增加了施工图设计、审查内容、安排投资计划、支付资金以及投资计划调整等方面的内容。此外，为了简化申请、降低成本，对于建设内容简单、投资规模较小的项目，规定可以合并编制项目建议书和可行性研究报告；对于购置、置换楼堂馆所项目，维修改造楼堂馆所项目，可以合并编制项目建议书和可行性研究报告，不审批初步设计。（征求意见稿第十条、第十五条至第二十四条）
（五）进一步完善了建设管理规定
《暂行条例》规定，楼堂馆所建设必须贯彻厉行节约和经济实用的原则，必须依据国家建设标准和国家批准的文件进行规划、设计、施工、拨款，任何单位和个人不得擅自扩大建设规模，提高建设标准，增加投资概算。征求意见稿完善了上述规定，对楼堂馆所项目建设进行了全过程的规范，在建设标准、用地和规划、招标采购、开工建设、质量和工期、概算调整、竣工验收和资产移交等方面做了规定。特别需要说明的是，征求意见稿在总结实践经验的基础上规定了代建制。代建制是建设单位和使用单位分离的一种建设管理模式，即通过依法招标等方式选择专业化的项目管理单位，由专业化项目管理单位组织实施项目建设，建成后移交给使用单位。实践表明，代建制有利于弱化利益驱使并强化责任约束，对于及时发现和纠正擅自扩大项目规模、增加建设内容、提高标准和超概算等问题，提高专业化项目管理水平和项目质量具有重要作用。（征求意见稿第七条、第八条、第二十五条至第三十一条）
（六）进一步严格了监督制度和法律责任
《暂行条例》仅原则性规定各级审计、监察、银行、计划、统计部门，应当按照各自的职责，对楼堂馆所建设进行监督。征求意见稿不仅要求项目审批机关和项目单位加强内部监督，而且要求国务院发展改革、监察、财政、国土、建设、审计等部门，各级地方人民政府及其有关部门依法监督检查项目建设。为了使项目建设更好地接受外部监督，征求意见稿还规定了项目的信息公开和社会监督制度。此外，征求意见稿还相应规定了法律责任。（征求意见稿第三十二条至第三十九条）
此外，关于《暂行条例》名称的修改，在起草过程中，有意见认为，征求意见稿规定的楼堂馆所包括党政机关办公用房以及培训中心等各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或者场所，同时又规定不得以任何名义建设包括培训中心在内的各类具有住宿、会议、餐饮等具有接待功能的设施或者场所，不得安排财政性资金进行维修改造，建议将名称改为“党政机关办公用房建设管理条例”更符合实际。征求意见稿没有采纳这一建议，而是继续沿用“楼堂馆所”这一称谓，主要考虑党中央、国务院的系列文件中一直使用楼堂馆所这一概念，实践中也被社会各界广泛接受和认可，继续沿用有利于保持一致，而且在内容上已经对建设和维修改造培训中心等项目做了禁止性规定，在实施中不会造成问题。另外，考虑到《暂行条例》已经施行了20多年，不宜继续称为暂行条例。因此，将名称也相应修改为“楼堂馆所建设管理条例”。
