杭州市人大常委会：
6月9日，市政府向市人大常委会提交了关于提请审议《杭州西湖文化景观保护管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）的议案。根据人大立法提前介入的精神，市人大城建环保委在法规案起草之初即参与了市园文局、市法制办开展的立法调研，参加了有关征求意见座谈会。在接到市政府的议案后，受主任会议委托，城建环保委立即着手《条例（草案）》的论证和调研工作，分别召开了市建委、市规划局、市国土资源局、市房管局、市环保局、市政府城管办、市城管执法局、市人防办、市林水局、市气象局、市旅委、市园文局、市外办、市西博办等有关职能部门，公安交警、武警消防、市政设施监管、公交、水业、燃气等有关单位负责人以及部分市人大代表征求意见座谈会，同时还书面征求了各区、县（市）人大常委会城建环保工委对《条例（草案）》的意见建议。6月9日，城建环保委召开了专委会，对各方的意见进行了研究和讨论，并对《条例（草案）》进行了认真审议。现将审议情况报告如下：
一、制定《条例（草案）》的必要性
（一）制定《条例（草案）》是加强西湖文化景观保护管理的需要。
西湖文化景观是长久以来人类创造，并反映人类与西湖自然景观之间的和谐演变历史的重要载体，为人类文明的传承发展作出了独特的贡献。随着文化遗产保护理念的进步，文化遗产保护更加注重对文化景观遗产价值的理解和评估，要求进一步深化文化景观的保护理念与管理方法。制定《条例》有利于进一步认定西湖文化景观的内涵，评估文化景观的价值；有利于进一步完善文化景观保护的法规，从而对文化景观遗产实施有力的保护。
（二）制定《条例（草案）》是理顺西湖文化景观保护管理的关系的需要。
西湖文化景观兼具文化遗产和风景名胜的双重特点。西湖文化景观保护管理既涉及园林、文物行政部门，同时也涉及建设、农业、文化、宗教等多个部门，部分文化景观的保护管理与其他行政部门的保护对象存在重合或者交叉。制定《条例》，有利明确各行政部门的管理职能，进一步理顺各部门对西湖文化景观保护管理的相互关系。
（三）制定《条例（草案）》是增强公众文化遗产保护意识的需要。
市政府于2008年颁布了《杭州西湖文化景观保护管理办法》。为进一步加强对西湖文化景观的保护管理，有必要将原有政府规章上升为地方性法规，从更高层面完善保护管理措施，增进公众对文化遗产价值的认识和理解，增强公众对文化遗产的尊重和保护意识，共同做好文化景观的保护管理工作。
因此，市人大城建环保委员会认为，为进一步加强西湖文化景观的保护管理，确保文化景观遗产的安全，根据《中华人民共和国文物保护法》、国务院《风景名胜区条例》等法律法规，制定符合杭州实际、具针对性和可操作性的《条例（草案）》是很必要的，也是可行的。
二、对《条例（草案）》的主要审议意见
（一）关于立法依据
条例（草案）》第一条中，《保护世界文化和自然遗产公约》是非民商领域的国际公约。根据我国《民法通则》的规定“中国缔结或参加的国际条约同中国的民事法律有不同规定的，适用国际条约的规定。”而对非民商领域的国际条约，不能直接适用于我国。
因此建议将《保护世界文化和自然遗产公约》作为西湖文化景观保护管理应遵循的要求，而不作为立法的依据。建议第一条修改为“为加强杭州西湖文化景观的保护和管理，根据《中华人民共和国文物保护法》、《风景名胜区条例》等法律法规制定本条例。”；第三条修改为“西湖文化景观保护管理应当以……，遵循《保护世界文化和自然遗产公约》、《奈良真实性文件》和《中国文物古迹保护准则》要求，确保遗产的真实性和完整性。”。
（二）关于管理职责
建议《条例（草案）》第四条第三款，增加“林水、环保、气象”等部门，并修改为“……协同做好西湖文化景观的保护管理和利用工作。
（三）关于管理规划
建议将《条例（草案）》第九条第三款改为第十条第二款，原第十条第二款改为第三款。修改为“第九条 《杭州西湖文化景观保护管理规划》是西湖文化景观保护、管理和利用的依据。《杭州西湖文化景观保护管理规划》应当根据世界文化遗产的保护要求……，处理好遗产保护与城市发展的和谐关系”。
“第十条 杭州西湖风景名胜区管理委员会应当组织编制《杭州西湖文化景观保护管理规划》，报市人民政府批准后公布实施。
《杭州西湖文化景观保护管理规划》应符合杭州市城市总体规划……以及杭州西湖风景名胜地区总体规划。
《杭州西湖文化景观保护管理规划》经批准公布后，……应当按原审批程序报批。”
（四）法律责任
《条例（草案）》第二十三条，对施工前未办理污染防治和水土保持方案备案的惩处较宽容，相比与企业因污染环境而取得的经济收益而言，违法成本太低，不能引起企业对防止污染和保护水土的足够重视。
（五）部分文字修改
第十二条第四款修改为“……建设单位应当在项目实施前委托编制污染防治和水土保持方案，经有关行政主管部门审查同意后报杭州西湖风景名胜区管理委员会备案。施工单位应按照备案后的方案进行施工”。
第二十三条修改为“违反本条例第十二条第四款规定，建设单位未编制污染防治和水土保持方案报杭州西湖风景名胜区管理委员会备案的，施工单位未按方案组织施工的……，处以……的罚款。”。
删除第五条第二款、第二十一条第二款中“积极”两字。
另外，《条例（草案）》的一些文字表述过于行政公文化，不够规范准确，需进一步修改。综上所述，城建环保委认为，该《条例（草案）》立法指导思想明确，依据充分，有关规定具有可操作性，比较符合我市实际。建议将《条例（草案）》提请市十一届人大常委会第三十三次会议审议。
以上报告，请予审议。
