主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府的委托，现对提请本次市人大常委会审议的《武汉市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法（草案）》作如下说明：
一、制定《实施办法》的必要性
道路交通安全管理工作直接关系到广大人民群众的生命财产安全，关系到国民经济又好又快发展和社会主义和谐社会的构建。为加强道路交通安全管理工作，市人大常委会于1998年制定并颁布实施了《武汉市城市道路交通管理若干规定》（以下简称《若干规定》），其间于2003年和2010年作了两次小的修改。《若干规定》的颁布实施，对于加强本市道路交通管理,预防和减少交通事故,保护公民人身、公私财产安全,保障我市经济建设和社会发展的顺利进行,起到了重要作用。但随着社会经济和城市建设的快速发展，《若干规定》已经明显不能适应当前我市道路交通安全管理的需要，对《若干规定》进行全面修订十分必要。
一是贯彻实施国家和湖北省道路交通安全法律、法规的需要。《若干规定》实施后，2004年，国家颁布实施了《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》），2008年，湖北省颁布实施了《湖北省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》（以下简称《省办法》）。与国家和省里新出台的法律、法规相比，《若干规定》内容过于单薄，而且大部分规定与《道路交通安全法》和《省办法》的规定不尽一致；另一方面，《道路交通安全法》和《省办法》虽然对道路交通安全管理工作的基本制度、基本原则及实施的基本程序，对道路交通安全管理中涉及的人、车、路及道路交通环境等主要方面均作了较为全面的规定，但是，作为在全国、全省范围内适用的普遍性法律、法规，难免在一些方面规定得比较原则。因此，贯彻实施国家和省里新出台的法律、法规，就需要结合本市的实际情况予以补充和细化，对《若干规定》作出全面修订。
二是切实解决我市道路交通管理中存在的突出问题，创造良好道路交通环境的客观需要。随着我市社会经济的快速发展，我市道路交通管理也面临一些新的形势，城市道路不断增加，道路交通状况不断得到改善，机动车驾驶员和车辆数量也在大幅增加。目前，我市持有机动车驾驶证照的人员达217万，各类机动车近145万辆，公路通车里程2724公里，道路交通运输日益繁忙，但道路交通安全形势仍然十分严峻。据统计，2012年，全市共发生交通事故2810起，交通事故死亡人数达355人，伤3058人，直接经济损失达684万余元。另外，交通拥堵、交通事故、交通违法以及不文明交通行为等一系列阻碍道路交通安全畅通的问题也日益突出，主要表现在：对城市规划建设及施工项目缺乏必要的交通影响评估，以致项目建成后对道路交通造成无法消除的影响；新建、扩建道路配套交通设施的建设缺乏同步实施的强制性规定和日常规范化管理；电动自行车这一数量庞大的代步工具，在为市民出行提供便利的同时，对通行安全畅通也带来极大压力；机动车乱停放、行人乱穿马路以及电动自行车、残疾人机动轮椅车载人、不按道行驶等违法行为，由于违法成本低，公安交通管理部门缺乏行之有效的管理手段，导致交通通行秩序混乱。这些问题，给我市的道路交通管理带来了很大的压力，也影响了我市改善经济发展环境，甚至损害了我市城市形象。因此，通过地方立法，从我市道路交通管理工作的实际出发，有针对性地对上述问题进行规范，通过法治手段予以解决，是十分必要的。
二、《实施办法》的起草过程
2013年初，《若干规定》的修订被列为市人大常委会正式立法项目。市人民政府高度重视，责成市政府法制办、市公安局、市公安局交通管理局组成立法专班及时开展调研和起草工作。在前期调研和广泛征求意见的基础上，工作专班起草了《武汉市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》代拟稿，报市人民政府。按照市人民政府分管领导同志的要求，市法制办对代拟稿作了认真审查修改，先后3次征求各区人民政府和市人民政府相关部门的意见，通过武汉政府法制网和本地新闻媒体向社会征求意见，并专门征求了市政协部分委员的意见。工作专班深入基层有车单位、交通大队召开立法调研会、座谈会，征求基层意见。市人大常委会领导同志高度重视此项立法工作，胡绪鹍副主任多次听取汇报并对立法工作提出具体要求，市人大内司委、市人大常委会法规室提前介入，积极参与并指导开展立法工作。7月18日，市人民政府分管领导同志召开立法协调会，进一步征求了各区人民政府和市人民政府相关部门的意见。8月2日，邀请部分市人大常委和法律、交通方面的专家召开了立法专家论证会。根据各方意见，工作专班对《实施办法》代拟稿又作了进一步修改完善，经8月20日市人民政府第61次常务会议审议通过，形成了提请本次人大常委会审议的《实施办法（草案）》。
三、几个主要问题的说明
此次修订采取了“废旧立新、全面修订”的立法形式。作为《道路交通安全法》的实施办法，对于上位法已经明确规定的内容尽量不重复，对原则规定加以适当细化和补充，侧重于实施上位法、补充上位法。《实施办法（草案）》共计七章，五十六条，分别就车辆及驾驶人、通行规定及通行条件、交通事故预防和处理、法律责任等方面作了规定。需要说明的问题主要有：
（一）关于对车辆和驾驶人的管理
2002年全市机动车保有量仅为24.04万辆，到2013年全市机动车保有量达到145万辆，约为2002年的5.8倍。非机动车，特别是电动自行车的保有量达到93.2万辆，即将突破百万大关。这些都给我市道路通行带来巨大压力，也是造成交通堵塞、通行秩序混乱的主要原因。从2010年开始，我市对机动车实行环保标志管理，对尾气排放超过国家规定标准的车辆发放“黄色环保标志”，并采取了一些限行措施。目前，这部分超标的“黄标车”占本市机动车总量的13.09%，对我市环境质量造成较大影响。为此，《实施办法（草案）》在加强车辆和驾驶人管理方面作了如下补充规定：
一是加强对机动车登记及检验和报废车的管理，强化机动车环保检验。《实施办法（草案）》规定，机动车应当依法登记并进行安全技术和环保检验,上道路行驶的机动车未按照规定放置检验合格标志的，公安机关交通管理部门应当依法扣留机动车。经查验未进行安全技术检验的，公安机关交通管理部门应当通知当事人将被扣留的机动车拖移至机动车安全技术检验机构进行检验。机动车污染物排放应当符合本市执行的标准，不符合标准的，环保部门不予核发环保检验合格标志，公安机关交通管理部门不予办理注册登记或者外地转入车辆的变更登记、转移登记，不予核发检验合格标志。同时，针对我市普遍存在的达到国家报废标准的机动车未及时报废，而这些应当报废机动车一旦上路，将会给道路通行带来极大安全隐患的实际，《实施办法（草案）》规定，达到报废标准的机动车，其所有人未依法办理注销登记的，公安机关交通管理部门不予办理其新增机动车注册或者转移登记。
二是加强对有连续多起违法记录不处理行为的管理。目前，由于缺乏行之有效的管理手段，部分车主和驾驶人存在多次违法记录不主动处理的问题。这种行为，不仅是违法行为，也给公共安全带来隐患。为此，根据公安部制发的《机动车登记规定》，《实施办法（草案）》规定，机动车所有人在申请机动车检验合格标志以及办理机动车登记前，应当按照国家有关规定将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕。同时，借鉴苏州市的做法，《实施办法（草案）》规定，机动车一个安全技术检验周期内有十五次以上未处理的道路交通安全违法记录，经公安机关交通管理部门公告，机动车所有人或者驾驶人未在六十日内到公安机关交通管理部门接受处理的，公安机关交通管理部门可以扣留机动车或者驾驶证。在道路交通违法行为处理完毕后，公安机关交通管理部门应当立即发还机动车或者驾驶证。
三是加强对电动自行车的管理。2011年，市人民政府颁布实施《武汉市电动自行车管理暂行办法》，对本市电动自行车实行登记管理。目前，本市登记注册的电动自行车约有93.2万辆。由于国家标准的滞后，超标电动车充斥市场，再加上电动自行车横穿、逆行、抢道、超载、闯红灯、非法营运、交通事故频发等乱象令交通压力剧增，为进一步加强管理，从源头上遏制电动自行车乱象，《实施办法（草案）》根据国务院有关部门的规定，对电动自行车登记标准作了更加严格的规定，即：在本市行政区域内，准予登记上牌的电动自行车应当符合国家标准，其中最高车速、整车质量、电动机功率、蓄电池标称电压和外廓尺寸应当符合电动自行车通用技术条件规定的技术指标，且具备脚踏行驶能力。这样规定，有利于从源头上减少超标车在我市的销售、登记和上牌。同时，对部分电动自行车违法行为设定了罚款的处罚和扣留车辆的强制措施。
（二）关于建设项目交通影响评价和道路交通设施
《省办法》规定，城市道路沿线的大型建筑以及其他重大项目建设，应当符合道路交通安全规划。规划部门审批时认为可能对道路交通安全、畅通造成重大不利影响的，应当征求公安机关交通管理部门的意见。但我市实际执行中，存在如下问题：一是对《省办法》的有关规定落实不到位，实际审批部门往往未征求公安机关交通管理部门的意见。二是由于规划部门工作职责所限，往往不能全面审查建设项目是否对道路交通通行产生的影响，导致有些建设项目建成后产生交通问题。
为解决上述问题，《实施办法（草案）》第十七条明确规定要建立交通影响评价制度，同时对交通影响评价的范围、主体、程序、效力作了具体规定。需要说明的是，并不是所有建设项目都要做交通影响评价，主要是城市道路沿线的大型建筑以及其他重大建设项目，目前国家、省有关技术标准和规范中已经有了具体的应当进行交通影响评价的建设项目目录。
另外，针对目前道路建设中相关交通设施建设不配套而影响安全通行的问题，《实施办法（草案）》进一步明确相关措施，规定与道路配套建设的交通信号灯、交通标志、交通标线以及其他交通设施，在规划设计阶段，规划部门应当征求公安机关交通管理部门的意见；在道路工程验收阶段应当通知公安机关交通管理部门参加。公安机关交通管理部门提出的规划、设计和验收方面的意见，相关管理部门和建设单位应当予以采纳。规定对未按照规定配套建设交通设施的道路不得投入使用。投入使用的，公安机关交通管理部门可以采取禁止通行等措施。同时规定公安机关交通管理、城市管理、交通运输等部门应当依据职责分工，加强对道路交通设施的维护和管理，定期组织巡查和评估，及时进行调整、修复。
（三）关于道路通行管理
随着城市的发展，我市交通通行的压力越来越大，拥堵问题也不容忽视。《实施办法（草案）》增加了拥堵治理措施方面的规定，授权市人民政府根据道路交通发展状况，可以决定实行车辆保有量、种类调控、限制车辆使用频率等交通拥堵治理措施，但要公开透明并按照公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等重大决策程序要求进行。
同时，《实施办法（草案）》针对《道路交通安全法》和《省办法》未明确的地方作了一些具体规定。一是细化了车道类型及通行规范，《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（国务院第405号令）及《省办法》中对快、慢车道通行的车型未作明确规定，在实践中难以操作，导致行车秩序不规范。如：三环线城市快速路，大货车长期占用快速车道行驶，影响小车通行，导致通行效能降低。对此，《实施办法（草案）》对两条、三条以及四条以上的车道，分别作了快、慢车道的细化规定，对快、慢车道行驶的车型进行了补充规定，便于规范通行秩序。二是加强了对道路停车行为的管理，规定不得擅自设置、撤除道路临时停车场；设置障碍影响机动车在道路临时停车场内停放；涂改、损坏或者擅自撤除道路临时停车场的设施。三是加强了对公共交通车辆通行的管理，对公共汽车、客运出租汽车道路通行管理，在上位法没有明确的地方相应作出补充规定。另外还针对现在非机动车和行人道路交通安全管理方面作了相应规定，特别是对电动自行车和残疾人机动轮椅车的通行管理作了具体规定。
（四）关于道路交通安全责任制
实行道路交通安全责任制对预防道路交通事故有着积极的作用，但《道路交通安全法》及《省办法》对道路交通安全责任制的规定较为原则，对有车单位的安全责任和义务未作明确规定，《若干规定》中也未涉及对道路交通安全责任制的相关规定。目前国内一些城市，如重庆、杭州、南京等都将道路交通安全责任制写进了地方性法规之中。因此，《实施办法（草案）》对拥有一定数量车辆的机关、团体、企事业单位，特别就专业运输单位在道路交通安全管理中必须履行的责任作了规定，如：设置专、兼职交通安全管理人员，不得安排不符合安全技术条件的车辆上路，如实、及时向公安机关交通管理部门报告道路交通死亡事故等，并对不履行相关义务的行为设定了相应的处罚。
（五）关于道路交通事故处理
对道路交通安全事故的处理涉及双方当事人的切身利益，有的事故处理不好，甚至影响到社会的和谐稳定，为此，《实施办法（草案）》在此方面作了相应规定：
一是明确逃逸行为的认定。上位法仅对交通肇事逃逸事故的责任认定做了较原则的规定，但对交通肇事逃逸具体情形未做明确规定，导致目前对交通肇事逃逸案件定性标准不统一。因此，《实施办法（草案）》根据交通肇事逃逸案件的构成要件，将常见的交通肇事逃逸情形予以明确，以准确认定交通肇事逃逸案件，保护交通事故当事人的合法权益。
二是明确道路交通事故社会救助基金的管理。上位法对道路交通事故社会救助基金的筹集、使用和管理进行了规定，但在本市由于种种原因一直未予实施，为此，《实施办法（草案）》规定，本市依法设立道路交通事故社会救助基金，救助基金由市财政部门依法指定的机构按照国家和省的有关规定负责管理。
三是统一事故赔偿标准。过去，在一些案件中，由于受害者城乡户籍的不同，所得到的残疾赔偿金、死亡赔偿金等数额相距甚远。“同命不同价”不仅伤害了受害者的感情、损害了其利益，也有悖于“法律面前人人平等”的原则。最近，李克强总理在国务院第11次常务会上指出“由于发展不平衡，城乡差别大，有的法规的具体规定也是不合理的，如交通事故赔偿对城市户籍人口和农村户籍人口标准还不一致，这些规定必须进行清理”。因此，《实施办法（草案）》中明确规定，对因交通事故造成人身伤亡的，残疾赔偿金、死亡赔偿金统一按照本省城镇居民上年度人均可支配收入标准计算。
（六）关于政府服务及人性化管理
《实施办法（草案）》坚持管理和服务并重的原则，对政府服务及人性化管理作了如下规定：
在主动提供政府服务方面，一是规定公安机关交通管理部门对相关业务信息的发布、提供查询，自助处理违法以及在业务办理场所提供咨询、引导服务等方面的义务。二规定公安机关交通管理部门和城市管理部门对交通通行情况、限行措施、停车泊位供求等交通诱导信息的发布义务。三是对交通事故快速处理的情形及程序进行了明确，方便群众快速处理交通事故。四是规定公安机关交通管理部门实施交通管理措施时，应当充分考虑公共交通、重点工程建设、市政管理、生活必需品运输等车辆的通行需要，并为其提供通行保障。
在执法方面突出了人性化管理，一是规定行人、乘车人违反道路通行规定，情节轻微的，行为人自愿协助交通警察维护交通秩序一小时的，免予处罚。二是规定在一个记分周期内记满十二分的驾驶人，应当参加为期七日的道路交通安全法律、法规和相关知识学习，或者自愿申请参加不少于两日的交通安全警示教育与实践活动。
（七）关于法律责任
一是原则规定，对道路交通安全违法行为，按照《道路交通安全法》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》、《省办法》等法律、法规及本办法的规定处理。
二是针对我市交通管理中的突出问题，加强了对电动自行车、残疾人机动轮椅车等车辆的管理，并加大了对非法营运的处罚力度。《实施办法（草案）》规定，对驾驶电动自行车、人力三轮车、残疾人机动轮椅车从事营运的，由公安机关交通管理部门扣留车辆，并处一千元以上三千元以下罚款。同时加大了对渣土运输车、水泥搅拌车违法行为的处罚力度，规定驾驶水泥搅拌车和渣土运输车的驾驶人在一个记分周期内，有三次以上道路交通违法行为的，由公安机关交通管理部门扣留车辆，并对车辆驾驶人处暂扣机动车驾驶证三个月以上六个月以下处罚。
三是对上位法未予以规范，而《实施办法（草案）》中作出规范的行为设定了相应处罚。如对交通事故的责任方以及违法占道、违反安全责任制管理等方面的行为。
另外，《实施办法（草案）》还注重对执法部门自身的规范，对违法执法行为的责任追究作了具体规定。
四、关于制度廉洁性评估
按照《市委办公厅市政府办公厅转发〈市纪委关于开展制度廉洁性评估工作的方案〉的通知》（武办发〔2011〕27号）要求，市法制办对《实施办法（草案）》和《市公安局交通管理局关于〈实施办法（草案）〉的廉洁性评估报告》进行了制度廉洁性审查，配合市制度廉洁性评估领导小组办公室召开专家论证会，提出审查意见。《实施办法（草案）》根据国家有关法律、法规，结合我市实际，对我市道路交通安全管理涉及的车辆、驾驶人、通行条件、通行秩序和交通事故预防和处理等方面作出了具体的规定。在制度设计上，《实施办法（草案）》严格按照“三个是否”（是否符合中央关于反腐倡廉各项工作部署要求、是否将预防腐败要求贯穿于制度建设中、是否存在容易滋生腐败的漏洞）的要求，对道路交通安全管理设置了一系列制度，并且规定了相应的法律责任。
以上说明，请连同《实施办法（草案）》一并予以审议。
