2018年解读
修订原因
一是保持政策的连续性。《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）明确规定：“各地方、各部门不得以任何名义、任何方式核准、备案产能严重过剩行业新增产能项目”，确有必要建设的新项目，必须按照等量或减量的原则制定产能置换方案。为规范产能置换方案的制定及实施工作，2015年，工业和信息化部制定出台了《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》（工信部产业〔2015〕127号，以下简称原办法)，该办法已于2017年12月31日到期。为确保政策的连续性，便于产能置换工作有章可循，必须根据化解产能工作新形势、新问题和新要求，对原办法进行必要的修订。
二是更好地化解产能严重过剩矛盾。当前，水泥、平板玻璃行业经济运行呈企稳回升态势，行业经济效益大幅提高，化解产能过剩工作初见成效。但产能严重过剩矛盾还没有根本缓解，行业稳中向好的发展基础还不牢固，特别是水泥行业，日产2500吨及以下、竞争乏力的熟料生产线还有八百多条、产能五亿多吨。为推动产业结构调整和布局优化，必须按照《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（国办发〔2016〕34号）部署，继续落实严禁新增产能、淘汰落后产能、推进联合重组、推行错峰生产等举措，下大力气综合施策压减过剩产能。为从源头把控好“严禁新增产能”的关口，引导企业通过联合重组和产能置换，将竞争乏力的过剩产能尽快退出，迫切需要修订出台比原办法要求更加严格、压减力度更大的《水泥玻璃行业产能置换实施办法》（以下简称实施办法）。
主要调整
一是加大减量置换力度，同时注重因地制宜、分业施策。实施办法规定：水泥熟料项目，除西藏地区继续执行等量置换外，其他地区全面实施减量置换，其中：位于国家规定的环境敏感区内的建设项目，每建设1吨产能须关停退出1.5吨产能；位于非环境敏感区内的建设项目，每建设1吨产能须关停退出1.25吨产能。平板玻璃项目延续原办法的置换比例，位于国家规定的环境敏感区的建设项目，需置换淘汰的产能数量按不低于建设项目的1.25倍予以核定，其他地区实施等量置换。
二是对用于置换的产能限定更加严格。实施办法明确：用于置换的产能应当为2018年1月1日以后在省级工业和信息化主管部门（以下简称省级主管部门）门户网公告关停退出的产能。同时规定：已超过国家明令淘汰期限的落后产能，已享受奖补资金和政策支持的退出产能，无生产许可的水泥熟料产能，均不得用于产能置换。当然，项目建设手续不合规的产能也不能用于置换。为防止和杜绝可能存在的欺骗行为，实施办法除重申用于置换的产能指标不得重复使用外，还鼓励行业协会、媒体和公众对产能置换方案执行情况和新建项目建设情况开展监督。
三是对用于置换的产能指标核定更加严格。鉴于水泥熟料项目建设存在“批小建大”现象，为倡导守信和依法依规，实施办法规定：用于置换的产能指标，依据项目备案或核准文件上的设计产能确定。实际产能小于备案或核准产能的，按实际产能确定。实际产能继续依据原办法附表推算，但为避免水泥熟料产能推算时出现混淆旋转窑内径与外径问题，实施办法从严要求按旋转窑外径计。
对跨省产能置换，实施办法强调应有利于推动产业结构调整和布局优化，产能指标应由转出地和转入地省级主管部门分别核实确认，并在各自门户网上公告。
四是进一步简化产能置换方案审核流程。为深化“放管服”改革，改进行业管理和服务，实施办法规定：项目建设地省级主管部门负责核实确认产能置换方案的真实性、合规性，并在部门门户网上公示无异议后予以公告，同时负责监督产能置换方案的落实，确定项目实际产能。对涉及跨省置换的产能指标，项目建设地省级主管部门应与产能指标转出地省级主管部门做好衔接。
增加内容
一是依托既有主体装置确不新增产能的节能减排技改项目可不制定产能置换方案。为鼓励企业自主开展技术革新和改造，对依托现有主体装置，如水泥熟料旋转窑和平板玻璃熔窑，开展旨在治污减排、节能降耗而不新增产能的技改项目，实施办法明确可不制定产能置换方案。实际操作时，生产企业只要主动公告技改项目情况，承诺确保不扩大水泥熟料或平板玻璃实际生产能力，同时自觉接受监督即可。
二是新上熔窑能力不超过150吨/天的工业玻璃项目可不制定产能置换方案。为鼓励企业开发生产工业用高端平板玻璃，实施办法明确新上工业玻璃项目，熔窑能力不超过150吨/天的，可不制定产能置换方案。实际操作中，玻璃企业只要如实备案项目，同时主动公告项目关键主体设备，自觉接受监督即可，但切不可借发展工业玻璃之名行建设新增平板玻璃产能项目之实。
三是允许产能置换方案中存在“先建后拆”现象。为更好地处理技术进步和压减过剩产能关系，有利于企业正常生产运营，实施办法规定：用于建设项目置换的产能，在建设项目投产前必须关停，并在建设项目投产一年内拆除退出。这实际上允许存在“先建后拆”现象，即用于置换的产能公告后、关停拆除前，建设项目可以开工建设。实际操作中，项目建设地省级主管部门要切实监督和指导企业，守承诺重诚信，确保在新项目投产前，关停退出用于置换的产能，在新项目投产一年内拆除原生产线，并及时发布关停、投产、拆除活动公告，自觉接受监督。
四是加大了惩处问责力度。为防止水泥玻璃行业产能置换过程中发生失信行为，实施办法规定：对不执行产能置换方案的建设项目，省级主管部门负责会同有关方面依法依规予以查处；对产能置换方案执行不到位，存在弄虚作假、“批小建大”等行为的企业，通报其不守诚信行为，推动实施联合惩戒。对行政机关可能发生的失职渎职、违法犯罪等行为，实施办法要求：对产能置换方案核实把关不严、监督落实不到位的地区，责令限期整改，情节严重的向全国通报，并依照法律法规追究相关责任人的责任。
2021年解读
一、为什么要修订产能置换实施办法？
产能置换是利用市场化、法治化手段推动水泥玻璃行业供给侧结构性改革、化解过剩产能的有效手段。《水泥玻璃行业产能置换实施办法》（工信部原〔2017〕337号，下称《置换办法》）自2017年底发布实施以来，执行总体情况较好。通过产能置换严禁新上扩大产能项目，有效遏制产能无序扩张，对化解过剩产能、调整产业布局、推动兼并重组、提升技术装备水平、节能减排等方面起到积极推动作用。
但是，《置换办法》实施三年来也暴露出一些问题：一是部分内容与新阶段新要求不相适应，如水泥置换比例较低，不适应行业技术进步和碳达峰要求；二是部分操作程序相对笼统，如对产能公告时间及格式的规定还不够明晰等；三是实践中积累的部分有益做法需要补充完善吸收到《置换办法》中，以有利于更好地巩固去产能成果。
因此，为适应水泥玻璃行业发展新形势，贯彻新发展理念，构建新发展格局，更好地推动高质量发展，按照工作计划，我部对原产能置换实施办法进行修订，出台了《水泥玻璃行业产能置换实施办法》（工信部原〔2021〕80号，下称《办法》），自2021年8月1日起实施。
二、修订的主要内容有哪些？
《办法》按照市场主导、有保有压、规范操作的原则，主要在以下三个方面进行了修订：
（一）置换比例和置换范围根据新形势做了调整。一是提高了水泥项目产能置换比例，大气污染防治重点区域水泥项目由1.5:1调整至2:1，非大气污染防治重点区域由1.25:1调整至1.5:1。二是加大低效产能压减力度，对产业结构调整目录限制类的水泥产能以及跨省置换水泥项目，产能置换比例一律不低于2:1。三是鼓励固废综合利用，湖北、贵州等五省磷（钛、氟）石膏生产水泥项目产能可实施等量置换。四是保障光伏发展需要，新上光伏压延玻璃项目不再要求产能置换。
（二）产能指标的认定更加严格。一是强调了产能指标必须在各省按年度更新并公告的本地区生产线清单内。二是为避免“僵尸产能”复活，规定连续停产两年及以上的水泥熟料、平板玻璃生产线不能用于产能置换。三是明确跨省置换应召开听证会，接受公众和媒体监督。
（三）产能置换操作程序更加规范。一是明确了产能置换方案的公告内容和格式，增加了产能出让方案表、产能置换方案表等。二是明确了产能置换发生变更的处理程序。三是明确年产能按300天核算。
三、哪些水泥玻璃项目建设必须实施产能置换？
按照《办法》要求，所有扩大产能的水泥熟料、平板玻璃项目，必须制定产能置换方案，实施产能置换。《工业和信息化部 国家发展改革委关于印发水泥行业部分项目处理意见的通知》（工信部联原〔2016〕118号）明确由地方视情处理、但尚未开展产能置换的在建项目，也需按照本办法制定产能置换方案。
四、哪些情形可不制定产能置换方案？
按照《办法》要求，不扩大产能的技改、搬迁可不制定产能置换方案，例如，同一厂区内两条生产线在原厂区内实施技术改造“拆二合一”；再例如，因地方轨道交通、公路、机场、水利建设、生态保护或城市规划要求退城入园等导致不属于国家明令淘汰的落后产能的生产装置迁建的水泥项目。同时，办法还明确了熔窑能力不超过150吨/天的新建工业用平板玻璃项目和光伏压延玻璃项目可不制定产能置换方案。
五、产能置换指标有哪些要求？
用于置换的水泥熟料、平板玻璃生产线产能必须是合规的有效产能（含经省级工业和信息化主管部门审批已实施窑炉技术改造，并经省级行业协会等组织鉴定过的JT窑），且各地省级工业和信息化主管部门需在每年3月31日前更新并公告本地区截止上年底的水泥熟料、平板玻璃生产线清单（包括企业名称、生产线名称、窑径、备案或核准产能、实际产能、建成投产日期等），指标须在清单内。同时，存在办法第七条规定的情形之一的，不能用于产能置换：
（一）已超过国家明令淘汰期限的落后产能，已享受产能退出补贴的生产线，无水泥产品生产许可证或许可证过期，未依法取得排污许可证或许可证过期的水泥熟料产能。
（二）违反错峰生产规定被省级及以上工业和信息化主管部门或环保部门约谈后拒不改正的水泥企业所涉及的熟料产能。
（三）2013年以来，连续停产两年及以上的水泥熟料、平板玻璃生产线产能（因省级主管部门制定或同意的错峰生产方案以及因地方规划调整导致此情况的除外）。
（四）光伏压延玻璃产能。
六、退出产能如何核定？
产能核定涉及退出和新建两个方面，是推动科学置换、公平置换的重要工作。新办法中已有明确的核定标准。用于置换的产能指标，依据项目备案或核准文件上的设计产能和时间建成产能确定，两者谁小按谁核定。JT窑产能按照项目核准或备案文件确定，文件没有明确的根据上一年度实际产能据实核算。
七、平板玻璃置换比例为什么没有变化？
平板玻璃产品用途较广，广泛应用于建筑装饰装修、汽车、家电、设施农业等领域，近年来，棚改、老旧小区改造等大规模推广两玻或三玻等节能门窗，使得建筑领域玻璃需求增长较为明显。特别是今年以来，受国内市场需求恢复、阶段性供应偏紧、发达经济体货币宽松等多重因素影响，平板玻璃价格涨幅较大。为促进玻璃行业稳定运行，保持产业链供应链稳定，综合考虑，保持平板玻璃产能置换比例不变。
八、为什么光伏压延玻璃不实行产能置换？
我国二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，力争2060年前实现碳中和，是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体。在当前碳达峰、碳中和大背景下，考虑光伏产业发展需要，以及玻璃产能情况，我们对光伏玻璃需求进行了预测，预计到2025年，光伏压延玻璃缺口较大，光伏玻璃产能的结构性短缺问题已经显现。因此，综合考虑，为有利于保障光伏新能源发展，促进我国能源结构调整，《办法》对光伏玻璃产能置换实行差别化政策，新上光伏玻璃项目不再要求产能置换，但要建立产能风险预警机制，新建项目由省级工业和信息化主管部门委托全国性的行业组织或中介机构召开听证会，论证项目建设的必要性、技术先进性、能耗水平、环保水平等，并公告项目信息，项目建成投产后企业履行承诺不生产建筑玻璃，具体文件会另行发布。
九、遇到司法拍卖如何操作？
当遇到人民法院拟启动变价程序对水泥熟料、平板玻璃产能进行强制置换时，被执行人所属的省级工业和信息化主管部门配合人民法院，对司法拍卖强制置换的水泥熟料、平板玻璃产能进行核实，确认可否用于置换，按照本办法第六条、第七条出具书面意见。强制置换产能跨省的，被执行人所属省级工业和信息化主管部门依人民法院送达的协助执行通知书进行公示、公告。
十、原产能置换方案如何处置和变更？
为了提高产能置换工作效率，促进产业政策的有效衔接和平稳过渡，对于2021年8月1日之前省级工业和信息化主管部门已经受理的产能置换方案，以及已完成省级工业和信息化主管部门产能出让公告的跨省转移产能，可按原办法即工信部原〔2017〕337号文件继续执行；对于2021年8月1日之后，按照原办法已完成公示、公告的产能置换方案需要进行变更的，须按照《办法》重新开展产能置换工作。
十一、未按要求实施产能置换如何处理？
为促进各方规范实施水泥、玻璃产能置换工作，工业和信息化部将会同相关部门采取多种形式强化事中事后监管，组织抽查各省公告的产能置换方案执行情况，对产能置换方案核实把关不严、监督落实不到位的地区，责令限期整改，并依照法律法规追究相关人员责任。各地工业和信息化主管部门将进一步畅通举报渠道，及时在门户网站上向社会公开电话、传真、电子邮箱、网络等多种举报形式，接受社会监督。鼓励行业协会、媒体和公众对产能置换方案执行情况和建设项目情况开展监督。
对发现未按要求实施产能置换、审核置换方案不严、落实产能置换不到位等违反办法的情形，从三个层面进行处理，一是对水泥、玻璃产能置换过程中存在弄虚作假、“批小建大”等失信行为的企业、设计咨询单位和评估机构，依据《企业投资项目核准和备案管理条例》《工业和信息化部办公厅 国家发展改革委办公厅关于严肃产能置换 严禁水泥平板玻璃行业新增产能的通知》（工信厅联原〔2018〕57号）依法依规进行处罚，并提请有关方面联合惩戒；二是对审核把关不严、监督落实不到位等问题严重的地区，将作为负面典型向全国通报；三是对产能置换方案审核把关、监督落实等工作中存在失职、渎职等行为的个人，将提请相关部门依法依纪追究相关责任。
