《江苏省内河水上游览经营活动安全管理办法》(江苏省人民政府令2017年第114号)（以下简称《办法》）已经省人民政府第101次常务会议审议通过，自2017年6月1日起施行。《办法》全面梳理现行法律、法规、规章有关水上游览经营活动安全管理规定，结合江苏实际，对水上游览经营活动及其相关行业和部门的安全管理职责和要求作出了系统规定，具有很强的针对性和操作性，是第一部全面规范水上游览经营活动生产经营和安全管理行为，保障并促进涉水旅游业平稳、有序发展的政府规章。
一、制定《办法》的必要性
江苏水网密布、湖泊众多，水上旅游资源极其丰富，水上游览经营活动具有得天独厚的地理条件。随着人民群众生活水平不断提高，休闲体验式水上游览需求也日趋上升，在河流、湖泊、湿地、城市园林、景区等水域，经营者利用游船、游艇、摩托艇、排筏等设施为游客提供搭乘游览、休闲娱乐、漂流等活动已经成为水上旅游消费的新热点，全省旅游景区大多涉及水上游览。
在涉水旅游业快速发展的同时，水上游览经营活动的安全问题日益凸显。为此，立足江苏实际、突出问题导向，根据《安全生产法》《旅游法》《内河交通安全管理条例》等法律、法规的规定，制定系统的水上游览经营活动安全管理规章。
一是细化安全管理制度，健全水上游览经营活动安全生产法规体系的需要。水上游览经营活动安全管理虽在《安全生产法》《旅游法》《风景名胜区条例》等法律法规中有所体现，所涉及的水上交通安全管理在《内河交通安全管理条例》《渔港水域交通安全管理条例》和《江苏省内河交通管理条例》中也作了一些规定，但现行法律法规的规定不够具体，针对性、系统性和操作性都不强，《办法》的出台，细化了水上游览经营活动安全管理制度，健全了水上游览经营活动安全生产法规体系，有利于保障涉水旅游业平稳、有序发展。
二是规范生产经营行为，促进水上游览经营活动健康发展的需要。我省水上游览经营活动迅猛发展的同时，也暴露出一些突出的问题，主要表现在：水上游览项目经营主体复杂，不少经营主体安全意识比较薄弱，安全生产投入不足，安全条件达不到要求；从业人员业务素质不高，安全知识培训与再教育不正常、不规范，违规操作行为时有发生；有关设备与保障器材缺乏定期维护管理的配套机制，安全隐患不能及时发现与排除，极易发生事故。《办法》针对上述问题，系统规范了水上游览经营活动生产经营行为，有利于促进水上游览经营活动健康发展。
三是理顺安全监管机制，提升水上游览经营活动安全管理水平的需要。目前，涉及水上游览经营活动的安全生产管理部门主体较多、职责不明确，一旦发生生产安全事故，容易出现推诿扯皮的情况，监管责任很难落实，甚至存在安全监管的盲区。《办法》依据有关法律法规，对相关管理部门在水上游览经营活动中的安全管理责任予以明确，建立安全监管机制，落实安全监管责任，针对性地解决了当前水上游览经营活动安全管理存在的突出问题，是今后开展水上游览经营活动安全管理工作的重要依据。
二、《办法》的主要内容
《办法》共五章、三十九条，主要内容体现在下列几个方面：
（一）关于旅游经营者安全义务方面。《办法》第四条、第五条、第六条对水上游览活动经营者（以下简称“旅游经营者”）应当具备的条件进行了规定。旅游经营者应当经过工商登记的同时，还强调了涉及内河通航水域的水上游览经营活动应当依法取得交通运输管理部门的水路运输业经营许可，非通航水域的水上游览经营活动应当向所在地地方海事管理机构办理备案手续。《办法》第七条、第八条、第九条、第十条规定了旅游经营者的主体责任，对旅游经营者相关安全管理岗位、人员配备以及应当履行的安全管理职责作出了明确规定。《办法》第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条对水上游览项目设施的规划建设、运行管理等提出了具体要求；《办法》第十二条强调新增水上游览项目应当由旅游经营者组织安全评价，评价意见将作为该项目实施安全管理的依据；《办法》第十四条第三款、第四款对特定水域开展水上游览经营活动做出限制性或者禁止性规定。《办法》第十七条明确了对影响旅游经营者水上游览经营活动安全生产行为的处理方式和后续管理途径。《办法》第十八条规定了旅游经营者险情处置责任和报告义务。
（二）关于生产安全方面。《办法》第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条对用于水上游览经营活动的船舶应当具备的条件进行了详细规定，第十九条第二款还特别强调不适用法定登记、检验的船舶由旅游经营者组织实施检测、评估和维修管理。《办法》第二十三条、第二十四条、第二十五条明确了水上游览经营活动操作人员、项目负责人、安全管理人员、项目管理员、救生人员等关键岗位人员的相关要求和安全管理责任。《办法》第二十六条、第二十七条、第二十八条、第二十九条对水上游览经营活动的生产作业提出了具体要求。
（三）关于安全监督方面。《办法》第三十条、第三十一条对地方政府、相关管理部门水上游览经营活动安全检查要求作出了具体规定。《办法》第三十二条、第三十三条、第三十四条明确了相关管理部门职权范围和安全管理责任，其中第三十三条第二款还强调了特定水域禁止从事水上游览经营活动的管理责任。《办法》第三十五条未具体规定旅游经营者违反《办法》相关规定的法律责任，主要是考虑到《办法》相关规定都是根据有关法律、法规的规定，或者是参照有关规章的规定，对水上游览经营活动安全管理的有关规定进行系统整合，因此《办法》明确，对有关违法行为的查处，按照有关法律法规的规定处理。这也体现了《办法》第二条界定的有关管理部门职责与国家有关法律、法规的规定相契合。《办法》第三十六条规定了有关管理部门及其相关工作人员有关安全监管违法责任的追究方式。
（四）关于其他管理方面。《办法》第三十八条第一款强调不直接从事水上游览经营活动，但经营者的经营活动涉及水上游览活动时，经营者的主管单位、行业管理部门应当将其水上游览活动安全纳入经营者安全生产范围统一实施管理。第三十八条第二款规定不直接从事水上游览经营活动，仅用于个人或者商务活动的游艇或者农用自备船，按照游艇安全管理规定或者农用自备船的有关规定落实安全管理责任。
三、《办法》有关问题的说明
（一）关于水上游览活动经营许可或者经营权
《办法》第四条规定，旅游经营者应当依法取得水上游览活动的经营许可或者经营权，一是指按照《国内水路运输条例》的规定，依法取得通航水域旅客运输经营许可；二是指依据或者参照《风景名胜区条例》的规定，采取招标等公开竞争方式取得景区或者城市园林水上游览活动经营权；三是指政府及其管理部门（机构）依法成立的经营单位，在包括景区和城市园林等在内的非通航水域从事水上游览活动。
（二）关于水上游览经营活动的备案
在通航水域从事水上游览经营活动，应当依法办理旅客运输经营许可；在非通航水域从事水上游览经营活动，无需办理旅客运输经营许可，但应当按照本《办法》第六条的规定，向所在地地方海事管理机构办理备案手续。
（三）关于妨碍水上游览经营活动安全行为的管理
立法调研时，景区以及城市观光水域管理单位反映，因景区或者城市观光水域实行开放管理，出现居民使用自备船艇游乐或者垂钓、游泳等，给旅游经营者水上游览经营活动带来诸多安全隐患。《办法》第十七条第一款明确规定旅游经营者对其经营场所安全的管理责任，同时在第二款强调“不听劝阻、其行为扰乱水上游览经营活动安全生产的，报请所在地公安机关依法处理”，这也是与《治安管理处罚法》相衔接。
（四）关于不适用法定登记、检验船舶的管理
国家现行船舶登记、检验相关法规与规范，均有相应适用范围，《办法》第十九条第二款规定“不适用法定登记、检验”的船舶，由旅游经营者自行组织定期检测、评价和维护。这样规定也是落实安全责任，消除安全隐患的需要。为此，旅游经营者应当建立相应制度，加强此类船舶的管理，完善有关检测、评价、维护的档案和台账。
（五）关于新增水上游览项目的管理
水上游览项目形式多样，一些创新的活动项目导致其经营者和相关管理部门很难把握安全的关键节点和管理节奏。《办法》第十二条规定，旅游经营者应当按照国家有关规定组织安全评价，安全评价意见将作为旅游经营者和相关管理部门实施安全管理的措施和依据，这也是践行“履职照单免责、失职照单追责”安全管理理念的具体措施。
（六）关于水上游览经营活动码头及其设施的管理
按照国家有关法律、法规规定，通航水域设置码头的审批和验收，涉及水利、交通、环保、规划、发改、国土等政府多个管理部门，而在景区和城市园林水域设置码头的，还涉及旅游部门、景区与城市园林管理机构等，《办法》第十三条对用于水上游览经营活动的码头，规定要依法审批、验收，并明确其他靠泊设施的安全管理要求，同时强调“码头和其他靠泊设施不得在饮用水水源保护区内设置”。
（七）关于在通航水域从事水上游览经营活动的船舶行驶航线要求
依据《国内水路运输管理条例》第六条第（三）项“有明确的经营范围，其中申请经营水路旅客班轮运输业务的，还应当有可行的航线营运计划”的规定，海事管理机构核定旅客班轮运输航线是办理水路运输经营许可的前置条件，并非独立的许可事项。因此，申请办理通航水域旅客运输经营许可时，其航线计划应当事先经海事管理机构核准同意，船舶从事日常游览活动应当遵照《办法》第二十七条第一款的规定，按照规定的航线行驶，严格遵守船舶航行规则。
（八）关于水上游览经营活动备案的监管
《办法》第六条第二款明确规定了地方海事管理机构对水上游览经营活动备案的查验、核实和送达《水上交通安全管理建议书》的具体要求；与此相对应，《办法》第三十四条规定，地方海事管理机构应当建立备案抽查制度，按计划实施监督检查，并明确了检查内容、安全隐患的督促整改和后续监管措施等有关要求。
（九）关于水上游览经营活动限制性和禁止性有关规定及其管理要求
《办法》第十四条第三款，明确了内河通航水域、渔港水域限制发展游客自行操控的水上游览项目的要求。第三十二条相应规定了海事管理机构、渔政渔港监督管理机构对内河通航水域、渔港水域巡查监管的职责和依法管理要求。
《办法》第十四条第四款，规定部分特定水域禁止从事水上游览经营活动，第三十三条第二款相应明确了相关部门对有关违法行为及时制止并依法予以处理的要求。同时，第三十三条第一款还规定了河道、湖泊、水库、滩涂、湿地、公园、景区等区域的管理部门、管理机构对所属水域定期巡查，以及对擅自从事水上游览经营活动的行为及时制止、依法处理的职责。 2100433B
