《江苏省林业有害生物防控办法》列入省政府规章立法规划，并纳入立法工作重点。几年来，经数易其稿，已形成《江苏省林业有害生物防控办法（草案）》以下简称《办法草案》初稿，现就制定办法作如下说明：
一、制定本办法的必要性
（一）维护生态安全和促进生态文明建设的需要
党的十八大提出大力推进生态文明建设。发展林业是建设生态文明的重要基础；发展林业是建设生态林业的重要途径；发展林业是建设生态文明的重要任务。林业有害生物防控是发展林业和保护森林资源的重大举措，事关国土生态安全，影响经济社会可持续性发展。林业有害生物危害与森林火灾、滥砍乱伐并称为“森林三害”，是“无烟的森林火灾”。搞好林业有害生物防控工作，保护好森林、湿地、荒漠三大生态系统和生物多样性是维护国土生态安全的必然要求。搞好林业有害生物防控工作，积极应对国际技术性贸易壁垒，是维护经济贸易安全的内在需求。搞好林业有害生物防控工作，实现无公害化防治，是保证森林食品安全，有效保障公众健康的主要措施。从改善生态环境、增强区域竞争力、促进生态文明建设的高度出发，加快构建林业有害生物防控长效机制，促进林业资源的可持续发展，巩固“绿色江苏”建设成果，立法预防与控制林业有害生物灾害非常急需、非常紧迫。
（二）全面遏制林业有害生物疫情高发态势的需要
江苏地处南北气候过渡带，林业有害生物种类呈南北兼有的特点，是全国危险性林业有害生物最多的省份之一。全省有林业有害生物1074种，其中林木病害322种，虫害752种，分别占全国的11%和15%。全国重点治理的六大林业有害生物，在我省发生危害的就有4种。进入二十一世纪以来，我省林业有害生物危害呈高发态势，年均发生危害面积200万亩，成灾面积30万亩以上，是全省森林火灾面积的260倍，年均损失森林蓄积量20多万立方米，直接经济损失年均超过10亿元；因林业有害生物危害而造成的生态景观损失、经贸影响更是难以估量。今后一个时期，全省林业有害生物防控形势不容乐观。松材线虫病危害趋于稳定，但防治难度逐年增大；美国白蛾处于“南北夹击，全线压境”的进逼态势，极有可能呈跳跃式扩散蔓延；杨树食叶害虫大面积发生或暴发成灾的可能性越来越高；杨树枝干害虫发生范围有扩大趋势；有害植物及竹类害虫将加重发生；防范外来有害生物入侵的形势日趋严峻。林业有害生物防控形势愈来愈复杂，任务愈来愈艰巨，现有法律法规已经不能完全解决防控中出现的问题和困难，遏制林业有害生物疫情高发态势，亟待制定一部地方法规，进一步强化和规范林业有害生物防控工作。
（三）规范林业植物及其产品生产经营利用行为的需要
（三）规范林业植物及其产品生产经营利用行为的需要
林业植物检疫是防止危险性有害生物扩散蔓延的第一道防线，是一项专业性很强的行政执法工作。江苏经贸发达、物流频繁，是重要的苗木产地，也是闻名全国的花木盆景出口基地，现有种苗苗圃77326个，年产值180亿元；木材加工、经营及利用企业也较多，跨省区、远距离调运林业植物及其产品的现象非常普遍。全省现有执行检疫任务的专职检疫员近700名，全省每年共签发《植物检疫证》近60万份，年累计开展集中检疫执法行动400余次，查处违法违规案件100余起。林业植物检疫工作面广量大，检疫监管任务重，需要方方面面的大力支持和配合，需要法律法规赋予执法人员职责，规范管理程序和制度，也需要法律法规规范林业植物及其产品生产经营利用者的生产经营利用行为。但从现行法律规定看，对生产经营利用林业植物及其产品的行为缺乏相应规定，对执法监管行为的规定又不够严谨、不够全面，均需要地方立法予以完善。
（四）提升林业有害生物防控能力和水平的需要
经过多年建设，全省林业有害生物监测预警、检疫御灾和防治减灾体系基础设施建设得到全面加强。建立了以31个国家级中心测报点为基点、以省市县三级测报点为骨干、以220个乡（镇、场）监测点为基础的全省林业有害生物监测预警网络体系。建设了省级隔离苗圃，生物天敌繁育场，药剂药械储备库、检疫实验室等基础设施，配备了各类监测、检疫、防治设备，组建了县级重大林业有害生物应急防治专业队伍80多支，乡镇级防治专业队伍200多支。但是与现实需求和林业有害生物防控形势相比，我省林业有害生物防控工作仍存在不少问题，防控能力和水平亟待提高。特别是在政府推动、经费投入、组织保障、服务监管、体系建设等方面需要通过立法加以强化和推进。
（五）建立健全林业有害生物防控法律体系的需要
我国已先后颁发了《中华人民共和国森林法》、《森林病虫害防治条例》、《植物检疫条例》、《植物检疫条例实施细则（林业部分）》、《突发林业有害生物事件处置办法》等有关林业有害生物防控的法律法规及部门规章，制定下发了《森林植物检疫技术规程》、《森林病虫害工程治理项目管理办法》、《森林病虫害预测预报办法》、《重大外来林业有害生物灾害应急预案》等规范性文件。我省也相应出台了《江苏省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》、《江苏省植物检疫管理办法》、《江苏省松材线虫病防治办法》、《江苏省突发公共事件总体应急预案》、《江苏省处置重大林业有害生物灾害应急预案》等涉及部分防控工作或针对某些主要有害生物的地方法规和技术规程等，初步形成了林业有害生物防控的法规体系。但是林业有害生物防控的上位法颁行后，除我省尚未配套制定相应系统的地方法规外，全国大部分地区已制定出台了林业有害生物防控地方法规。因此，制定专门的林业有害生物防控地方法规，不仅是林业有害生物防控工作实践的需要，更是完善林业有害生物防控法律体系和填补地方林业有害生物防控管理制度空白的迫切需求。
二、本办法的起草过程
我局高度重视《江苏省林业有害生物防控办法》立法工作，为了进一步推进立法进程，协调与解决起草过程中遇到的问题，保障起草工作的顺利进行，省林业局组建了由局办公室、林政处、造林处、计财处、林检站等相关处室负责同志参加，局分管领导任组长的“省林业局《江苏省林业有害生物防控办法》起草领导小组”，并组织若干专家和负责具体文字起草的工作人员，及时开展与起草办法相关的调研、讨论、论证等工作。
为将我省林业有害生物防控工作纳入依法管理的轨道，2007年，我局就组织有关人员起草了《江苏省林业有害生物防控管理办法》（初稿）。2011年，作为政府规章被列入省政府二档立法项目，我局又组织相关起草人员开展调查研究，通过借鉴外省立法经验，多次召开初稿修改座谈会，组织有关专家讨论，在林业系统内征求意见，在多次论证、反复修改的基础上形成了《江苏省林业有害生物防控管理办法（草案）》（送审稿），于2011年11月报送省法制办。2013年，被正式纳入立法计划，3月，组织有立法经验，熟悉林业有害生物防控相关法律法规的20位基层专家召开《办法（草案）》初稿修改座谈会。会议决定，修改为《江苏省林业有害生物防控办法》。5月，起草修改小组又反复进行调查研究，对初稿进行多次修改，进一步完善草案。期间，几次将初稿发给各市、县（区）林业主管部门组织意见征集和反馈，起草小组根据反馈意见又组织进行了4次大的修改完善，经过数易其稿，形成了征求意见稿，又以书面形式征求了相关单位的意见，并再次对征求意见稿讨论修改，反复论证，集思广益，形成《办法（草案）》（修改送审稿）。
2011年1月，根据《江苏省人民政府关于公布现行有效规章目录的决定》（苏政发〔2011〕1号），《江苏省松材线虫病检疫防治办法》被列为需要全面修订或者完善性修订的规章。因此，我局将《江苏省松材线虫病检疫防治办法》的修订工作和《江苏省林业有害生物防控办法》的立法工作摆在重要议事日程来共同推进。在修订规章和立法调研过程中，部分地方林业主管部门及有关专家建议，《江苏省松材线虫病检疫防治办法》的修订与《江苏省林业有害生物防控办法》的立法应相互结合。我局高度重视，经过广泛征求意见，多方讨论，反复斟酌，为扩大《办法》的覆盖面，增强《办法》的可操作性，顺应形势需求，将《江苏省松材线虫病检疫防治办法》内容融入《江苏省林业有害生物防控办法》中，以共同实现协调统一。
三、《办法（草案）》的主要内容说明
《办法（草案）》共七章五十六条，内容涵盖了林业有害生物预防预警、检疫御灾、灾害处置、监督保障及法律责任等主要方面。
（一）明确管理职责
根据林业有害生物防控工作的长期性、艰巨性、社会性及公益性的特点，《办法（草案）》明确提出林业有害生物防控实行预防为主，科学治理，属地管理，权责对应的原则，明确了林业有害生物防控责任制度的建立，强调了各级人民政府在林业有害生物防控工作中的职责，并在相关条款中确定了各级林业行政主管部门和林业有害生物检疫防控机构的具体职责，也对林业植物及其产品生产经营利用行为做了限定。同时，明确提出农业、水利、交通、公安、工商、邮政、城市园林、出入境检验检疫等有关主管部门，要各负其责，密切配合，共同做好林业有害生物防控工作。
（二）建立防控体系
林业有害生物防控工作是一项复杂的生态系统工程，必须以各级检疫防控机构为基础，构建与现代林业相适应的监测预报体系、检疫御灾体系和应急防治体系，全面提高我省林业有害生物防控工作水平。《办法（草案）》第二章明确提出纵向建立健全各级林业有害生物监测预警网络体系，完善各项防控基础设施建设；横向加强与农业、出入境检验检疫、气象等部门的信息互通，做好有害生物风险评估与防控预案。规定了监测预报工作机构及测报信息上报制度，设定了林业有害生物疫情信息发布权限。同时要求尊重科学，通过加强综合性营林措施，保护生物多样性做好林业有害生物预防工作。
（三）规范检疫执法
林业植物检疫工作针对的是应施检疫的林业植物及其产品，社会性强。加强对林业植物检疫工作的管理，对确保林业植物及其产品的有序流通，保障林业生态建设安全，促进经济社会可持续发展，具有十分重要的意义。《办法（草案）》第三章从林业植物检疫基础设施建设、人员配备、种苗繁育、造林绿化、林业植物引种，到调运林业植物及其产品检疫管理等各个方面，作了较为全面的规定。其中规定了林业植物及其产品生产、经营者主动申报检疫的法定义务。明确提出对生产、经营、利用林业植物及其产品的企业配备林业植物报检员，实行检疫监管登记、关注和告知制度。对松材线虫病防控还提出了符合我省实际的特殊规定。还对造林绿化工程中涉及林业有害生物防控的重要环节做了明确规定。突出亮点，适应发展形势，提出加强疫情源头管理，逐步建立检疫责任追溯制度。
（四）细化除灾措施
要做好林业有害生物防控工作，必须全面提升应对大面积林业生物灾害和局部突发林业生物灾害事件的处置能力。《办法（草案）》第四章对各种权属林木林业有害生物处置责任主体、疑似疫情报告、林业有害生物灾害事件认定与分级、应急处置措施、联防联治、工程治理绩效评估、飞机防治林业有害生物等涉及林业有害生物除治的各环节都做了详细规定，特别对松材线虫病疫木清理做了明确规定，并且大力提倡无公害防治，提出了林业有害生物发生时进行科学防控的原则。
（五）加强监督保障
林业有害生物防控涉及面广，工作量大，具有一定的公益性，专业知识和技术技能要求也较高，需要有明确的监督管理体制来约束林业有害生物防控社会行为，也需要相应措施来保障林业有害生物持续快速健康发展。《办法（草案）》第五章规定了将防控经费纳入财政预算，明确了基础设施建设内容。鼓励社会化服务和专业化防治，明确提出建立林业有害生物灾害保险制度。对社会化防治的条件和资质作出限定，规范工程化防治的市场性行为，满足林权制度改革发展需要，既符合社会发展需求，又极具时代特色。
（六）强化法律责任
《办法（草案）》主要依据《森林病虫害防治条例》、《植物检疫条例》、《植物检疫条例实施细则（林业部分）》等法律法规的处罚规定，对相关违法行为一一作了符合有关上位法的具体处罚规定，同时借鉴《中华人民共和国动物防疫法》，参考外省已经出台的地方法规中关于权责、处罚的规定，根据上位法的规定和执法实际，进一步明确了法律责任，不仅有效地延伸了上位法，而且具体地贯彻落实了上位法，增强了本办法的可操作性。在处罚违法者时，又针对国家工作人员和有关责任人徇私舞弊、玩忽职守等行为，增加了自律性规定的内容；对违规从事林业植物及其产品生产经营利用等活动的单位和个人作了相应处罚规定，提高了违法成本，从而尽可能保障了权利与义务的对等，体现了法律的公正与平等。
