主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受省人民政府的委托，现就《江苏省特种行业治安管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》），作如下说明：
一、关于立法的必要性
近年来，我省特种行业发展较快，目前，登记在册的旅馆、旧货、刻字、印刷等传统的特种行业经营单位已发展到5.3万家，与群众生产生活以及社会治安稳定密切相关的行业发展最为迅速，有的成倍增长；行业的经营格局逐渐转变，个体私营经济所占比重上升到93.3%；无证无照经营问题日益突出，在一些地区无证无照经营占了半数左右。行业的快速发展引发恶性竞争加剧，经营格局的转变以及无证无照经营的增多降低了市场自我约束机能，导致治安问题日渐突出，亟需通过立法加以规范。
（一）制定《条例》是维护特种行业经营秩序的需要。行政审批制度改革之后，特种行业的准入门槛降低，特种行业的数量急剧膨胀。不断增多的特种行业经营者，为了争夺有限的市场资源，相互之间恶性竞争，非法招揽生意，导致经营秩序混乱。近年来，废旧金属收购、旧货交易、寄卖、典当等行业收销赃问题，报废机动车回收业收购赃车、倒卖报废整车和“五大总成”问题，刻字业伪造、私刻公章问题，印刷业承印非法印刷品问题等均呈上升趋势。通过立法，可以有效规制行业经营活动，合理约束行业经营行为，并通过对违法经营行为的查处，保障和促进特种行业的健康有序发展。
（二）制定《条例》是保障社会治安秩序稳定的需要。实践证明，特种行业的违规经营往往诱发大量案件的发生，违规经营问题越突出，治安问题就越严重。以收销赃为例，收销赃风险越低，发生盗窃案件的可能性就越高，而每一起收销赃案件都对应着一起甚至数起盗窃案件，对应着国家、集体、单位或者个人的重大财产损失。此外，因特种行业的特殊经营性质，极易被不法分子利用从事违法犯罪活动。如旅馆相对封闭的空间，既是流窜犯罪分子、在逃人员理想的落脚藏身之处，也容易被利用实施盗窃甚至杀人、强奸、非法拘禁以及黄赌娼毒等违法犯罪活动。通过立法，规范行业经营行为，落实行业治安责任，可以有效地控制住违法犯罪分子作案流程的关键环节，最大限度地增加违法犯罪的风险，实现压降案件的目标。
（三）制定《条例》是保障经营者合法权益的需要。特种行业经营者为了维持正常的经营活动，现场往往保存着大量的现金和贵重物品，而这些行业往来人员复杂，有的行业还是人员大量聚集的场所。不少经营者安全防范措施落实不到位，自身防范意识薄弱，极易受到不法分子的侵害。近几年，针对特种行业经营单位的盗窃、抢劫、诈骗等案件屡有发生。通过立法，可以科学设定行业治安安全条件，引导经营者加强自身防范。
（四）制定《条例》是规范公安机关执法管理的需要。国家现行的一些特种行业管理法规规章，对于规范特种行业经营行为和公安机关的执法管理发挥了积极的作用。但是，这些法规规章比较分散、零乱，且大多是在行政审批制度改革之前出台施行的，有些规定滞后于社会实际，有的法规规章之间还存在着矛盾和冲突。此外，对一些治安问题突出的行业特别是新兴行业，目前尚无管理依据，游离于管控视线之外。通过立法，可以进一步明确和细化特种行业治安管理的责任、措施和要求，规范公安机关的执法管理行为，减少执法管理的随意性，提高执法管理的社会效果。
二、关于立法的总体思路
制定《条例》的总体思路是：通过对特种行业经营活动的合理规制，在尽可能不影响特种行业正常经营的前提下，确保最广大人民群众的合法权益得到有效维护，实现经营者个体利益与社会公共利益的双赢。围绕这一思路，起草和审核《条例（草案）》时，始终坚持以下四个结合：一是坚持促进发展与规范管理相结合。明确了公安机关保障和促进特种行业有序发展的职责任务，取消不合理限制，为行业发展提供宽松的环境。同时，立足实际，合理规制行业经营行为，确保行业健康有序发展。二是坚持开放市场与落实责任相结合。没有对行业发展作出硬件限制，仅仅结合实际工作，合理设定行业治安安全条件，最大限度开放市场。与此同时，明确特种行业经营者的治安责任，细化经营者及其从业人员应当履行的治安义务，确保特种行业的良好治安秩序。三是坚持预防控制与发现打击相结合。通过规范特种行业经营行为，卡住违法犯罪分子作案流程的关键环节，如盗窃作案的销赃变现环节、流窜作案的落脚藏身环节、诈骗作案的工具预备环节等，从而有效减少违法犯罪活动的发生，避免和减少因发案而造成的危害后果。把验证登记等作为重要内容进行详细规定，从登记的信息中发现违法犯罪嫌疑线索，打击犯罪。四是坚持保护合法与打击违法相结合。在法律责任的设置上做到宽严相济，对轻微违法违规行为，一般都给予限期整改或者较轻的处罚；对故意、屡次或者严重违法违规行为，特别是无证无照经营的，给予较重的处罚。通过分类查处，可以最大限度地保护合法经营者的利益，给予其更大的发展空间。
三、关于起草过程
根据省人大常委会、省政府立法计划，省公安厅在进行大量调查研究的基础上，组织起草了《条例（草案）》（送审稿），并于2009年3月报送省政府。省政府法制办经过初步审查修改，按程序书面征求了省经贸、交通、劳动保障、环保、工商、新闻出版等部门以及各市政府的意见，并在南通、无锡等地进行了调研。4月28日，省政府法制办组织举行了立法听证会。通过公开征集和邀请相结合的方式,遴选出来自各特种行业、行业协会以及律师、专家等方面的10位代表，作为听证陈述人，围绕特种行业范围、治安安全条件、治安责任等听证事项，发表意见和建议。有2 名旁听人作了即席发言。听证会后，省政府法制办会同省公安厅，并邀请省人大有关委员会，对大家提出来的意见和建议进行了认真研究和消化，吸纳了各种合理意见和建议，并在此基础上，对送审稿进行了反复协调、论证和修改，于6月中旬形成《条例（草案）》（修改送审稿）报送省政府。7月13日，省人民政府第33次常务会议讨论通过了《条例（草案）》，并提请本次常委会审议。
四、需要说明的几个问题
（一）关于特种行业的范围
《条例（草案）》第二条第一款规定：特种行业是指在服务业中，因经营业务的内容和性质容易被违法犯罪人员利用,需要采取特定治安管理措施的旅馆业、典当业、公章刻制业、生产性废旧金属收购业、开锁业、寄卖业、旧货交易业、金银首饰加工置换业、报废机动车回收拆解业、汽车租赁业、印刷业（专门从事包装装潢印刷品印刷经营活动的除外）、机动车修理业以及其他应当采取特定治安管理措施的行业。《条例（草案）》确定将这些行业纳入特种行业实施治安管理，主要有以下几个方面的考虑：
一是这些行业的经营行为与社会治安稳定关系密切。《条例（草案）》确定的这些行业，都与社会治安秩序稳定具有直接而密切的联系。其中，有的容易成为违法犯罪分子的落脚藏身地，有的容易成为违法犯罪分子的销赃地甚至相互勾结发展成为团伙犯罪，有的容易被犯罪分子利用为其实施违法犯罪活动提供便利。此外，这些行业因人财物相对集中而自身防范能力又相对较弱，本身就容易成为不法分子的侵害目标。2008年，全省公安机关共查破涉及这些行业的案件1.3万起，其中侵害经营单位的案件3800多起；抓获违法犯罪嫌疑人员1.4 万名，缴获赃款赃物折价1400多万元。
二是保留传统特种行业兼顾新兴行业。《条例（草案）》确定的这些行业中，旅馆、典当、公章刻制、生产性废旧金属收购、旧货交易、报废机动车回收拆解、印刷等7类行业，是法律法规确定的由公安机关实施特种行业管理的行业；寄卖业、机动车修理业，公安机关实际上都参照特种行业管理的要求对其实施治安管理；开锁、汽车租赁和金银首饰加工、置换业，因其经营性质特殊、治安问题复杂，根据治安管理需要，首次纳入特种行业的范围。
三是这些行业缺乏其他有效管控措施。《条例（草案）》确定的这些行业，多数投资少、规模小、变动快，从近几年的实践情况看，这些行业不可能完全通过市场调节、行业自律、社会监督达到规范经营的目标。如果不纳入特种行业实施管理，将导致严重的社会治安后果。
（二）关于特种行业的治安安全条件
考虑到特种行业经营者既容易被不法分子利用，也容易成为被侵害的目标，《条例（草案）》立足于保障广大人民群众的生命财产安全，保护经营者的合法权益，专章对特种行业的治安安全条件作了规定。主要有以下几个方面：
1．特种行业经营者应当配备治安信息采集传输、身份证件识别设备。目前，我省旅馆、印章行业已经全面开展了治安管理信息系统建设，印刷、典当、废旧金属收购等行业治安管理信息系统建设工作也已经在部分地区展开。实践证明，推行治安管理工作信息化，有效地降低了管理成本、提升了管理效能。通过推行信息化管理，极大地减少了公安机关上门检查的次数，既节约了警力，又减少了对经营者正常经营活动的影响。经营者需要备案、报送的各类信息，都可以通过系统完成，减少了经营者往返于公安机关的频率。身份证件识别设备（即二代证阅读器）是信息系统的辅助设施，随着第二代居民身份证的普及，身份证件识别设备的安装使用已经全面铺开。通过身份证件识别设备的使用，可以自动识别证件真伪、自动完成信息录入，有效避免出现人工识别和手工录入的差错，降低因录入错漏被查处的风险，提高验证登记的效能。为此，《条例（草案）》第七条把安装身份证件识别、治安信息采集传输设备，作为特种行业经营者的治安安全条件作了规定。
2．部分特种行业应当安装视频监控设备。视频监控系统已经成为防范和打击犯罪、维护社会治安稳定的重要手段，仅2008年，全省公安机关通过视频监控系统，就预防发生案件1.1万多起，查破各类案件2.3万多起，抓获违法犯罪嫌疑人员1.4万多名。特种行业经营者是不法分子出没之地，因而应当成为视频监控系统建设的重点之一。视频监控设备的安装使用，可以有效震慑盗销违法犯罪分子，既保护了经营者的自身安全，又服务了社会治安稳定。目前，全省典当业已经全部安装了视频监控设备；旅馆业的安装率也已达70%，其中扬州、无锡、泰州等市安装率均已超过90%。为此，《条例（草案）》在第八条规定：从事本条例第二条第（一）项、第（二）项、第（四）项、第（六）项至第（八）项所列特种行业经营的，其经营场所的出入口、营业厅、主要通道、保管库房、停车场等部位应当安装视频监控设备。
3．特种行业从业人员应当无相关犯罪记录。特种行业能否依法规范经营，在很大程度上取决于其从业人员的守法经营意识和自律能力，由于大部分特种行业与人民群众的生命财产安全息息相关，所以对相关从业人员要求也应当比较高。为此，《条例（草案）》第十条规定：利用开锁技术实施违法犯罪活动受过治安管理处罚、刑事处罚或者有其他故意犯罪记录的人员，不得从事开锁业经营活动。利用其他特种行业从事犯罪活动受过刑事处罚的人员，不得从事或者参与该行业经营活动。作此规定，主要有以下几点考虑：一是特种行业很容易被利用从事违法犯罪活动。特种行业因其内容和性质，容易滋生收销赃、组织容留卖淫、诈骗等违法犯罪活动，从而危害公共安全和公众的人身、财产安全，所以对从事特种行业有过违法犯罪纪录的人员，应当限制其再从事该特种行业，以免造成更严重的危害后果。二是可以提高行业的信誉度和社会公众的安全感。大部分特种行业跟老百姓的生活都有着紧密的联系，限制有违法犯罪记录的人员从事特种行业，将会提高行业的信誉度，减少公众的心理恐慌，促进行业的发展。例如，锁具是单位和个人财产安全的最后一道屏障，能否保障锁具安全是单位和个人高度关注的问题。这就要求开锁人必须清清白白，诚实守信，才能取得单位和个人的信任。三是国家和外省市也有相关从业限制的规定。《公司法》第一百四十七条规定：因贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序，被判处刑罚，执行期满未逾五年，或者因犯罪被剥夺政治权利，执行期满未逾五年的，不得担任公司的董事、监事、高级管理人员。《典当管理办法》第十六条规定：申领《典当经营许可证》，应当提供法定代表人、个人股东和其他高级管理人员的户口所在地县级人民政府公安机关出具的无故意犯罪记录证明。《黑龙江省公共场所和特种行业治安管理条例》第八条规定：利用开锁、公章刻制、信托寄卖、金银首饰加工、置换从事犯罪活动受到刑事处罚的，废旧金属收购业违反规定收购生产性废旧金属情节严重的，不得从事本行业经营活动。
4．设点收购废旧金属应当与有关企业和设施保持一定的距离。近年来，盗窃铁路器材、工业原材料等案件高发，并呈上升趋势。盗窃作案人员往往就近销赃变现，以逃避打击。对此，1994年经国务院批准、公安部发布的《废旧金属收购业治安管理办法》第七条规定：在铁路、矿区、油田、机场、港口、施工工地、军事禁区和金属冶炼加工企业附近，不得设点收购废旧金属；1997年《江苏省人民政府关于集中整顿废旧金属收购站点的通告》第二条规定，在矿区、油田、港口、机场、军事禁区和大中型钢铁企业周边3000米以内，以及在电力、通讯等大型设施周边和铁路沿线两侧2500米内设立的废旧金属收购站点，由公安机关予以取缔。理论上，废旧金属收购点与这些企业、设施之间的距离越长，违法犯罪分子转运赃物的风险就越大。但是，随着经济社会的发展，铁路建设力度加大，相关企业发展也比较快，如果设置安全距离过长，会制约废旧金属收购业的发展。为此，《条例（草案）》根据我省实际，借鉴上海等地的做法，将安全距离设定为500米，在第九条规定：矿区、油田、港口、机场、军事禁区、大中型金属冶炼加工企业周边和铁路沿线两侧五百米内，不得设点收购废旧金属。
（三）关于特种行业的治安责任
落实治安防范责任，可以更有效地预防、制止和检举违法犯罪行为。《条例（草案）》专章对此进行了规定，主要有以下几个方面：
1．明确治安责任人。《条例（草案）》第十六条规定：特种行业经营者的法定代表人或者负责人是治安责任人，负责做好治安管理和安全防范工作。因承包、受聘等实际负责特种行业经营的，该经营负责人为共同治安责任人。
2．明确验证登记和信息报送义务。公安机关对特种行业实施治安管理，及时、准确获取相关信息是关键，从这些信息中可以发现违法犯罪线索，顺线查处打击违法犯罪活动。这需要特种行业经营者对经营活动的参与者以及涉及的物品等认真进行查验，如实登记相关信息并及时报送公安机关。为此，《条例（草案）》第二十条、第二十一条、第二十六条作了专门规定。
（四）关于监督管理
为了保护经营者的合法权益，尽量避免公安机关执法管理工作对正常经营活动的影响，规范公安机关执法管理行为，《条例（草案）》专章对公安机关监督管理的职责、权限等作了具体规定，同时对相关职能部门的协作配合提出了具体要求。
1．明确了治安检查的权限和要求。《条例（草案）》在第二十七条规定：公安机关实施特种行业治安管理，应当履行下列职责：（一）指导、监督特种行业经营者做好内部治安管理和安全防范工作；（二）组织开展特种行业治安检查和治安安全防范培训；（三）及时查处涉及特种行业的违法犯罪行为，处理治安灾害事故；（四）建立特种行业违法行为警示记录系统和治安管理档案。在第二十八条规定：公安民警依法履行监督检查职责时，可以采取下列措施：（一）实地查看经营场所治安安全条件落实情况和交易、承揽物品；（二）检查从业人员身份证件、工作标志，调阅从业人员名簿、视频监控录像和其他相关资料；（三）询问从业人员、服务对象和相关人员；（四）法律、法规规定的其他措施。同时，也对公安机关实施治安检查提出了要求，如规定治安检查应当主动出示证件，尽量避免和减少对经营者正常经营活动的影响，未经批准不得跨辖区检查，检查情况要如实记录并接受公众查阅等。
2．设定了累计计分制度。《治安管理处罚法》第五十四条第三款规定：取得公安机关许可的经营者，违反国家有关管理规定，情节严重的，公安机关可以吊销许可证。由于各地公安机关对“情节严重”的理解不一致，容易出现处罚畸轻畸重的现象。为此，《条例（草案）》设定了计分管理制度，对经公安机关批准从事特种行业经营的经营者，实行违法行为累计记分制管理。在第三十三条规定：公安机关对取得《特种行业许可证》和实行名录管理制度的经营者，实行违法行为累计记分制管理。一个记分周期为十二个月，从经营者取得《特种行业许可证》、列入名录之日起计算。公安机关应当将记分情况及时通报经营者，并提供经营者查询。具体记分管理办法由省公安厅制定并向社会公布。这一规定，既可以对违法违规的经营者起到警戒作用，又可以提高经营者掌握自己“命运”的主动权，同时，由于统一了执法尺度，可以减少执法随意性，确保公平、公正执法。
3．要求部门之间加强协作。特种行业的治安管理，离不开相关主管部门的支持和配合，鉴于治安工作的特殊性，《条例（草案）》对部门间的协作作了具体要求，在第三十四条规定：有关行政主管部门在依法开展特种行业日常监督管理过程中，应当相互通报有关特种行业的行政许可或者行政审批、日常监管、执法查处等信息；发现特种行业经营者有违法行为，依法属于其他职能部门查处范围的，应当及时通报或者移交相关职能部门。
以上说明连同《条例（草案）》，请一并予以审议。
