《江苏省规范性文件制定和备案规定》（以下简称《规定》）于2009年4月7日经省政府第29次常务会议通过，4月12日由罗志军省长签署，以规章形式（省政府第54号令）公布，将于2009年6月1日起施行。

这是我省在1997年以省政府文件形式印发的《江苏省规范性文件备案审查规定》的基础上，本着从源头入手，全面规范规范性文件制定、备案和管理的全过程，强化对规范性文件监督的重要举措。

一、制定《规定》势在必行

长期以来，规范性文件在我国行政管理领域占有非常重要的地位，是行政管理的重要依据之一，行政机关大量的行政行为是直接根据规范性文件作出的。制定和实施规范性文件，是各级人民政府特别是基层人民政府以及政府各有关部门经常性的基础工作，也是行政管理的重要内容。通过制定和实施规范性文件对行政事务进行及时有序地管理和规范，是行政机关行之有效的管理手段，在填补法律空白、增强法律规范的可操作性、提高行政管理效率、推进依法行政进程等方面都起到了重要而积极的作用。与此同时，与依法行政的要求相比，规范性文件还存在许多不容忽视的问题。在我国尚未对规范性文件的制定和监督作出专门而统一的法律规定的情况下，受行政机关长期依赖传统的行政手段以及滥用制定权等因素的影响，实践中，规范性文件政出多门、数量庞大、底数不清，规范性文件制定程序缺失、发布形式不规范、内容违法不当、监督管理不到位的现象仍时有发生。

随着我国依法行政进程的不断推进，对作为抽象行政行为的规范性文件进行监督已摆上重要议事日程。国务院《全面推进依法行政实施纲要》将制定规范性文件纳入了制度建设的范畴，对规范性文件的制定、评估和清理提出了要求，专门强调要加强对规范性文件的监督。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》进一步提出，要建立健全规范性文件监督管理制度，并从规范性文件制定权限和发布程序、规范性文件备案制度、规范性文件定期清理制度三个方面分别作出了具体规定。我省1997年制定的《江苏省规范性文件备案审查规定》，没有涉及规范性文件制定和管理方面的内容，关于备案审查方面的规定也需要结合新要求和我省工作实际作出修订，从加强对抽象行政行为的监督，维护社会主义法制统一，保障行政管理相对人合法权益，全面推进依法行政的需要出发，有必要对原有的规定进行全面的修订，并以规章的形式重新制定发布。

二、规范性文件的定义

目前，国家对于规范性文件的概念没有统一规定。实践中，由于规范性文件表现形式复杂多样，在与一般行政公文的区分上普遍存在着难以准确界定的现象，影响对规范性文件的有效监督。《规定》在本省原有规定的基础上，综合借鉴兄弟省市的规定，从主体的行政性、对象的外部性、内容的抽象性、程序的规定性、适用的强制性角度，在总则第三条第一款中对规范性文件的内涵作出了原则规定，即：“本规定所称规范性文件，是指除规章以外，由本省行政机关依照法定权限和规定程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的各类文件的总称，包括政府规范性文件和部门规范性文件。”这里的“具有普遍约束力”，主要是指针对不特定的公民、法人和其他组织发布，且能够反复适用（最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条）。《规定》并在第二章“规范性文件的制定”中，对规范性文件的制定主体、程序、表现形式、发布方式等方面作出了具体规定，以便实践中认定把握。如：《规定》第八条明确，规范性文件的名称，可以根据需要称“决定”、“办法”、“规定”、“细则”、“意见”、“通告”等，但不得称“条例”。

三、规范性文件的制定

1、制定主体。规范性文件数量过多、监督乏力的一个重要原因是政出多门，因此需要对制定主体予以适当控制。一方面，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等规定，《规定》在第三条第二款具体明确了有权制定规范性文件的行政主体范围，包括：各级人民政府，县级以上人民政府所属工作部门，县级以上人民政府依法设立的派出机关，法律、法规授权的组织。政府制定的规范性文件，为政府规范性文件，政府所属工作部门、政府派出机关及法律、法规授权组织制定的规范性文件，属部门规范性文件；另一方面，根据《规章制定程序条例》的立法精神，借鉴上海、四川等省市的规定，结合我省实际情况，《规定》第三条第三款明确，地方各级人民政府设立的非常设机构，以及行政机关的内设机构、下设机构，不得制定规范性文件。在第六条中进一步明确，依法可以制定规范性文件的行政机关，应当本着精简、效能的原则予以控制。这是一个很重要的导向性要求。其主要精神是，能够制定规章的，不予制定规范性文件；以实施上级规定为主的，减少制定规范性文件；可以通过县级政府和垂直管理的上级机关制定规范性文件的，部门和下级机关不予制定规范性文件。从征求意见和调研了解的情况来看，作出上述限制既是必需的，也是可行的。

2、制定程序、文件内容及公布要求。《规定》参照《规章制定程序条例》的相关规定，就《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》着重强调的“听取意见”、“合法性审查”、“集体讨论决定”做了重点明确和细化。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》等规定，参照《规章制定程序条例》，对规范性文件制定计划、报送要求、内容限定、发布形式、公布方式、施行间隔时间等做了具体规定。如：《规定》第九条明确规定，行政机关制定规范性文件以实施法律、法规、规章的相关规定为主，不得创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收征用（法律、法规另有规定的除外）、机构编制事项和其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的事项；规范性文件为实施法律、法规、规章作出具体规定的，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务或者限制公民、法人或者其他组织的权利。再如，为贯彻落实规范性文件必须公开的要求，便于社会各界对规范性文件进行监督，《规定》结合我省开展行政权力网上透明运行工作的实践，明确规定：未经公布的规范性文件，不得作为实施行政管理的依据（第二条第二款）；依法可以制定规范性文件的行政机关，由同级人民政府法制机构向社会公布（第六条第二款）；行政机关制定发布规范性文件，要按照有关政府信息公开的规定，向社会公布（第十八条第二款）。

四、规范性文件的备案

1、报备要求。根据《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，《规定》将原有的《江苏省规范性文件备案审查规定》中省级机关10日、设区的市人民政府30日的报备期限，统一调整为15日。参照《法规规章备案条例》、《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》等规定，吸收我省有关市县的做法，结合无纸化办公等实际情况，《规定》将报备材料由原来的备案报告、文件正式文本一式五份，改为备案报告、文件正式文本和制定说明一式三份，同时要求有法律、法规、规章以外制定依据的，应当附具制定依据一份，并报送规范性文件的电子文本。

2、备案监督关系。针对实践中存在的部分行政主体地位不明确、监督力度不够等问题，为进一步理顺和明晰层级关系，实施有效监督，《规定》对规范性文件备案监督机关与制定机关之间的具体监督关系做了明确规定，建立了规范性文件报备监督体系，并在第二十二条第三款规定，规范性文件备案的具体监督关系，由政府法制机构在确认和公布制定主体时一并确定并公布。

3、行政管理相对人建议审查制度。随着依法行政进程的深入推进，公民、法人或者其他组织的法律意识日渐提高，利益诉求日益强烈。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》对该制度做出了原则规定，《规定》参照《法规规章备案条例》的相关规定，对该项制度的具体内容做出了设计，既考虑到充分保障行政管理相对人的合法权益，又体现了规范性文件备案审查的主动性特征。

五、规范性文件的管理

该部分内容主要是关于规范性文件定期清理制度的具体设计，以及规范性文件内部管理的基本要求。建立和强化规范性文件定期清理制度，是《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》提出的新举措，对于保证规范性文件合法有效，推进依法行政具有重要意义。强化对规范性文件的日常管理，落实保障措施，是提高规范性文件监督效能、优化管理手段、方便群众监督的重要基础和保证，实践中还存在不少薄弱环节，亟待加强。

此外，规范性文件监督管理工作涉及面广，问题复杂，任务繁重，为了保证制度出台后能得到切实有效地组织实施，《规定》按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》精神，在第三十六条强调：规范性文件的制定机关和备案监督机关应当加强队伍建设，保证机构设置、人员配备、经费安排、工作条件与工作任务相适应。